[TraDueMondi] L’altro intervento. Cosa ancora non sappiamo della Cassa per il Mezzogiorno e dove trovarlo

– Andrea Ramazzotti –

Allievi elementari istituto agrario di latina 1962.png

Come ricordato da Giacomo Gabbuti in un recente articolo, il dibattito pubblico sulle disuguaglianze tra Nord e Sud Italia è certamente tra i più lunghi e appassionati della storia unitaria. Come ricostruito in un recente volume a cura di Sabino Cassese, la sua persistenza testimonia una rilevanza culturale, sociale e politica tale da renderlo un classico del discorso collettivo italiano. Tuttavia, la peculiarità della questione meridionale non va ricercata forse nel divario regionale in sé per sé, quanto piuttosto nell’interazione tra quello e l’organizzazione politica e amministrativa del paese: la questione meridionale ha ispirato, in un verso o nell’altro, le politiche nazionali e regionali almeno dai primi anni del Novecento e i suoi temi hanno nutrito il dibattito sul ruolo dello Stato nell’economia e nella società.

Le prime forme di un intervento straordinario indirizzato al Mezzogiorno risalgono alle leggi speciali varate tra il 1904 e il 1906 (per la Basilicata e per l’industrializzazione di Napoli nel 1904, per la Calabria e quindi «per le province meridionali e le isole» nel 1906). Il fascismo dedicò poco spazio ad un intervento industriale a favore del Mezzogiorno, e nonostante la fine della guerra avesse dato occasione di ripensare il ruolo dello Stato per lo sviluppo regionale, si sarebbe dovuto attendere la fine degli anni quaranta per tradurre le intenzioni in fatti. Già dall’agosto del 1944 erano cominciati i programmi di sostegno economico degli alleati, con il “piano di primo aiuto voluto dal presidente Roosevelt e introdotto quando il Nord era ancora sotto il controllo nazi-fascista, ma questo non aveva permesso comunque di indirizzare il credito a favore della ricostruzione degli impianti industriali del Meridione: le distruzioni erano state troppo pesanti per permettere una rapida ricostruzione, e comunque la ripresa industriale sarebbe stata impedita dalle deficienze energetiche causate dal conflitto e dallo stato rovinoso dei trasporti. Fu così che si decise di utilizzare il primo aiuto per riattivare i trasporti e il settore energetico da una parte, e le industrie collegate al settore agricolo dall’altra, rimandando a un momento di maggiore stabilità economica la questione industriale del Meridione. Un esito simile ebbero anche i programmi di aiuto alleati successivi alla liberazione (l’UNRRA  per un breve periodo, poi dal 1948 il Piano Marshall),  che furono prevalentemente diretti verso le regioni del Nord, i cui impianti erano facilmente riattivabili e tecnicamente più avanzati.  È stato notato da Pasquale Saraceno  che per quanto tale decisione fosse economicamente razionale, di fatto riproponeva quel circolo vizioso che, svantaggiando il Mezzogiorno nella fase di localizzazione degli investimenti, ne limitava poi le opportunità di sviluppo, accentuando il dualismo.

Verso la fine degli anni ’40, la situazione economica italiana sembrava finalmente stabilizzarsi e aveva visto l’ingresso definitivo dell’Italia nelle istituzioni di Bretton Woods, confermando il sostegno statunitense all’economia del paese. Tuttavia, gli attriti sorti durante la campagna elettorale, sommati alla precaria condizione delle classi più povere, rendevano il panorama politico assai meno stabile di quello economico. Fu in questo contesto che i governi democristiani guidati da De Gasperi optarono per una svolta maggiormente riformista e un più diretto intervento nell’economia, anche a seguito delle proposte di Ezio Vanoni, che da quegli anni cominciò a ricoprire incarichi ministeriali. Dietro la spinta di quel “Nuovo Meridionalismo” che si era sviluppato alla fine della guerra raccogliendosi intorno alla SVIMEZ (l’Associazione per lo sviluppo dell’industria nel Mezzogiorno costituita il 2 dicembre del 1946 da Rodolfo Morandi, Giuseppe Paratore, Francesco Giordani, Giuseppe Cenzato, Donato Menichella e Pasquale Saraceno), tra le riforme intraprese rientrò l’istituzione della Cassa per il Mezzogiorno.

La Cassa per opere straordinarie di pubblico interesse nell’Italia meridionale fu istituita con legge n. 646 del 10 agosto 1950. Il disegno di legge era stato presentato dal presidente del Consiglio dei Ministri, Alcide De Gasperi, il 17 marzo precedente. L’intervento doveva fare «perno essenzialmente su opere di valorizzazione agraria e [comprendere] alcune fondamentali opere pubbliche, nonché il rinnovamento e il potenziamento delle strutture turistiche» per risolvere «la situazione economica del Mezzogiorno […], le condizioni della sua agricoltura, lo stato ancora iniziale delle opere di bonifica, le esigenze di sistemazione dei bacini montani, lo scarso sviluppo delle industrie». Il governo programmò di stanziare un importo complessivo di 1000 miliardi di lire su un arco di dieci anni, cui si aggiunsero i prestiti della Banca Mondiale (10 milioni di dollari nel 1951, aumentati negli anni successivi fino a un totale di 298 milioni al 1959). L’intervento era giustificato non solo da un principio di giustizia sociale e distributiva, ma anche dalla consapevolezza che la crescita economica del Sud avrebbe avvantaggiato l’intero paese, da una parte perché il programma avrebbe stimolato la produzione di materiali e macchinari delle aziende del Nord, dall’altra perché la maggiore domanda di consumo delle popolazioni meridionali avrebbe rappresentato un mercato di sbocco per i prodotti settentrionali. Tuttavia, non tutte le istanze del Nuovo Meridionalismo furono accolte: in particolare, l’intervento a favore dell’industrializzazione veniva rimandato ad una fase successiva, ritenendosi prima necessario un grande intervento di carattere infrastrutturale.

La Cassa, è stato più volte ricordato in letteratura, fu modellata sulla forma della Tennessee Valley Authority (TVA), l’ente statunitense costituito sotto l’amministrazione Roosevelt per contrastare la recessione degli anni ’30 realizzando grandi interventi infrastrutturali di natura anticiclica. A prescindere dalla differenza che intercorre tra una politica keynesiana anticiclica e un programma di sviluppo di lungo periodo, l’elemento che accomunava i due enti era la loro autonomia e natura tecnica. La Cassa era un organo autonomo perché non dipendeva né dal governo né dall’amministrazione ordinaria nell’eseguire il proprio mandato, essendole infatti originariamente affidata sia la programmazione degli interventi che la loro realizzazione; la Cassa era poi un organo tecnico perché le decisioni che assumeva dovevano dipendere esclusivamente dalla valutazione di merito sui progetti alternativi, nel rispetto dei vincoli funzionali stabiliti dalla legge; la durata del mandato (più lungo di una legislatura) e il carattere dell’operatore avrebbero dovuto infine ridurre la possibilità che la dotazione finanziaria fosse utilizzata a fini di consenso, e al contempo conservare quell’orizzonte di spesa di lungo periodo necessario per perseguire obiettivi di sviluppo. Eppure, la Cassa per il Mezzogiorno è solitamente annoverata tra i simboli dello spreco di denaro pubblico, delle ambiguità della prima Repubblica, e dei suoi fallimenti; un “carrozzone” utilizzato a fini elettorali e clientelari; al massimo uno strumento inefficiente di sostegno ai redditi locali, se non proprio un meccanismo estrattivo che avvantaggiava le classi politiche locali e anche, secondo interpretazioni alternative, le aziende del Nord. Era già questo il giudizio che condusse a porre in liquidazione la Cassa nel 1984. Seguirono una serie di decreti per gestire una transizione che sarebbe terminata solo nel 1986, quando con la legge n. 64 fu istituita l’Agenzia per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno. L’Agensud avrebbe continuato la propria attività fino al 1992, quando l’intervento straordinario sarebbe stato definitivamente abolito.

Cosa ne era stato di questo intervento straordinario? Sembra difficile conciliare l’immagine del vituperato ente autore delle cattedrali del deserto e dei contributi a pioggia con i giudizi di apprezzamento e stima espressi dai tecnici della Banca Mondiale per oltre quindici anni. La stroncatura del suo operato deve cadere indiscriminatamente su quasi trentacinque anni di intervento pubblico, oppure qualcosa può essere salvato? E soprattutto, come si spiega che proprio gli anni dell’intervento coincisero con l’unico periodo della storia unitaria in cui il Sud era indirizzato su un sentiero di convergenza, proprio negli anni in cui il Nord guidava il miracolo economico? Con la necessaria prospettiva temporale, e soprattutto con la recente disponibilità di migliaia di documenti e fonti primarie, la storia economica sta cominciando a dare delle risposte più articolate e fondate. Nel 2010 infatti la Banca Mondiale ha desecretato centinaia di documenti interni sul rapporto con la Cassa per il Mezzogiorno, analizzati in dettaglio da Amedeo Lepore. Nel 2015 poi sono stati resi disponibili i risultati del progetto ASET (Archivi per lo Sviluppo Economico e Territoriale), che ha curato la valorizzazione degli archivi della Cassa per il Mezzogiorno, e anche realizzato un sito internet da cui è possibile accedere a numerosissime fonti primarie sull’attività della Cassa. Dall’esito di queste analisi risulta evidente che non si possa guardare all’intervento straordinario come a un blocco monolitico. L’architettura legislativa infatti cambiò nel tempo, modificando gli attori e il relativo peso decisionale, gli strumenti di intervento cambiarono, e i loro settori.

La prima fase della Cassa, che può essere fatta coincidere con il periodo che va dal 1950 al 1957 (o al 1963, secondo una periodizzazione alternativa) riguardò, come accennato, le opere di pre-industrializzazione: investimenti infrastrutturali, sostegno alla riforma agraria, ma anche valorizzazione del territorio e capitale umano che dovevano porre le basi per il successivo sforzo di industrializzazione. Questa fase era ispirata alle teorie dello sviluppo economico del periodo, in particolare al big push teorizzato da Rosenstein-Rodan che, non a caso, ricoprì un ruolo di primo piano nell’avvio della Cassa, fungendo da raccordo tra questa e la Banca Mondiale. La seconda fase, avviata dalla legge n. 643 del 29 luglio 1957 che prorogava l’attività della Cassa al 30 giugno 1965 e ne aumentava la dotazione finanziaria, inaugurò l’impegno per l’industrializzazione. A questo fine, la Cassa veniva provvista di nuovi strumenti di agevolazione e sostegno al settore industriale, sia per le imprese locali che per le imprese nazionali che intendessero localizzare impianti produttivi nel Mezzogiorno. Particolarmente importante divenne in questa fase il rapporto con gli altri enti pubblici, in particolar modo l’IRI, ai quali fu richiesto di indirizzare una quota consistente dei propri investimenti verso il Meridione, e le grandi imprese (tra cui ad esempio la FIAT), cui furono proposti schemi agevolati per la realizzazione di stabilimenti nelle regioni meridionali.

Una varietà di strumenti e di interventi, dunque, in cui è necessario addentrarsi per poter comprendere realmente gli esiti dell’intervento straordinario. Solo così emergono, in contrasto, le sue ombre e le sue luci. Una analisi puntuale delle diverse voci di spesa e dei loro andamenti è contenuta in un recente volume curato da Felice, Lepore e Palermo. Rimandando alla pubblicazione per una analisi generale, richiamiamo qui alcuni interventi che generalmente sfuggono alle statistiche e certo non appartengono all’immagine consueta dell’intervento straordinario. Per un’idea delle opere della Cassa – soprattutto nel primo quindicennio – si possono sfogliare le monografie per settori pubblicate dalla Cassa per il Mezzogiorno negli anni sessanta, oppure guardare direttamente i bilanci di esercizio. Si scopre così che è anche alla Cassa che dobbiamo l’estensione attuale degli scavi archeologici di Pompei, finanziati già dal 1951, il cui materiale di sterro, peraltro, veniva utilizzato per sostenere l’agricoltura locale, visto il potere fertilizzante del composto. Tra le altre attività svolte si possono enumerare: la realizzazione di un museo nel Duomo di Gaeta e il restauro delle opere ivi sistemate, scavi archeologici sul Monte S. Angelo a Terracina, l’inaugurazione del museo di Capodimonte con l’ammodernamento della sede della Galleria Nazionale, la valorizzazione del complesso termale di Castellammare, la prosecuzione degli scavi ad Ercolano e a Paestum, la sistemazione della zona monumentale della città di Benevento, il restauro del duomo di Monreale e del duomo di Palermo, la ricomposizione del tempio E di Selinunte, la sistemazione delle vie d’accesso alla Valle dei Templi di Agrigento e del Parco del Paradiso di Siracusa, gli scavi archeologici a Tharros (Oristano). E tutto questo nel solo anno 1956-1957. Altro che cattedrali nel deserto. Si scopre poi che anche negli interventi più massicci la Cassa non guardava solamente al settore primario e all’industria: chi non ama il turismo culturale dovrebbe considerare che l’acqua dei tanti agriturismi e bed and breakfast che rendono economiche le vacanze passa per gli acquedotti della Cassa (il cui nome si legge su tanti tombini dall’Abruzzo in giù). E, incidentalmente, chi preferisca andare all’Isola d’Elba dovrebbe sapere che anche quell’acqua passa per le tubature della Cassa, costruire specificamente per sostenere più ospiti nell’isola.

Non mancava l’attenzione al capitale umano: dall’esercizio 1959-60, tra gli interventi diretti si avviava quello a favore dell’edilizia scolastica, volto prevalentemente a sollevare i comuni dagli oneri per la costruzione degli edifici scolastici. Peraltro, per chi avesse a cuore la partecipazione femminile al lavoro: i primi provvedimenti riguardarono soprattutto gli asili nido, per cui nel solo 1960 erano stati approvati 359 progetti. Il sostegno all’edilizia scolastica non era però il solo strumento con cui la Cassa intendeva intervenire a favore del capitale umano del Mezzogiorno: un ruolo importante lo svolgevano le attività di stimolo dell’istruzione professionale, declinate sia sotto forma di finanziamento agli istituti e alle scuole professionali, sia sotto forma di attività di addestramento, formazione, assistenza e ricerca. Le spese destinate alle scuole agrarie dovevano sia ampliarne il numero, sia dotarle di aziende agrarie sperimentali, con lo scopo dichiarato di «adottare, per l’istruzione degli allievi, un indirizzo polivalente, in modo da formare, anziché dei qualificati nei singoli mestieri, degli esperti coltivatori capaci di condurre una moderna azienda agricola, di tipo familiare, razionalmente organizzata, e ciò per sopperire ad una avvertita esigenza connessa all’attuale realtà economico-sociale del Mezzogiorno. Certamente, sono tutti interventi che assorbirono una piccola, a volte minima parte delle risorse della Cassa: per le opere di interesse turistico, intorno al 3-5% dei fondi complessivamente stanziati per gli interventi diretti (fatta eccezione per un breve periodo alla fine degli anni ’60 quando assorbirono il 38-40% delle risorse per il settore infrastrutturale); pochi punti percentuali per le altre attività. Eppure la Cassa per il Mezzogiorno fu anche questo, e l’impatto di lungo periodo di queste attività deve ancora essere pienamente compreso. Senza disconoscere le inefficienze e inadeguatezze che certamente vi furono, e senza farsi influenzare dai toni eccessivamente propagandistici utilizzati all’epoca, questa parte dell’intervento straordinario merita di essere riconsiderata.

Nel frattempo, però, molto era cambiato nella governance e nei compiti della Cassa. Sebbene la legge istitutiva riconoscesse carattere di straordinarietà e additività agli investimenti della Cassa rispetto alle attività dell’amministrazione ordinaria, il coordinamento tra amministrazione straordinaria e ordinaria sarebbe stato faticoso, e spesso la Cassa avrebbe sostituito, e non coadiuvato, il ruolo delle altre amministrazioni. Proprio dal tentativo di risolvere questi problemi di coordinamento scaturirono alcuni interventi legislativi che, limitando l’autonomia della Cassa, ne avrebbero snaturato i caratteri originali, e secondo le interpretazioni più recenti, l’avrebbero resa preda della cattura dei meccanismi clientelari. Tra queste modifiche, particolarmente importanti furono la legge n. 853 del 6 ottobre 1971, che inserì le attività per il Mezzogiorno nella programmazione economica nazionale, affidata al neoistituito Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE), e attribuì al Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno la funzione di direttiva e vigilanza sulla Cassa. Secondo Vincenzo M. Sbrescia, le Regioni «divennero Enti del sistema dell’intervento straordinario nel Mezzogiorno, incaricate, formalmente e sostanzialmente, della gestione delle politiche meridionalistiche con riferimento ai rispettivi territori». Ancora più invasiva fu la legge n. 183 del 2 maggio 1976, che attribuì alle Regioni il potere di intervenire nel processo decisionale in due modi: attraverso l’apposito Comitato dei rappresentanti, che doveva esprimere «pareri sulle iniziative legislative e su tutte le decisioni da sottoporre al CIPE che comunque riguardino lo sviluppo del Mezzogiorno, nonché su tutte le questioni concernenti il coordinamento dell’intervento straordinario con gli interventi dei Ministeri e delle regioni» [art. 3 legge 183/1976]; e per il tramite del Consiglio di amministrazione della Cassa per il Mezzogiorno, dei cui membri nove dovevano essere designati dalle Regioni meridionali [id., art.5]. L’influenza della politica si esercitava poi anche nell’istituzione di una Commissione parlamentare permanente. Siamo ormai nel periodo di incertezza degli anni settanta, con il lento varo dei progetti speciali, alcuni dei quali pionieristici (ad esempio il progetto di disinquinamento del Golfo di Napoli) ma in larga misura complessi e lenti; seguì sempre maggiore interferenza politica nelle decisioni di spesa, la riduzione della Cassa a «braccio operativo» dell’intervento, e furono gli anni dei trasferimenti a fondo perduto, delle opere sconnesse, della politica di sostegno ai redditi. Si concluse così, nelle polemiche e poi nell’oblio, la lunga parabola della Cassa per il Mezzogiorno.

Fare un’apologia dell’intervento straordinario serve a poco e lascia il tempo che trova. Tuttavia, questo non significa che ci si possa adagiare su una narrazione collettiva incapace di distaccarsi dai luoghi comuni. L’intervento straordinario fu un progetto lungo e complesso, scandito da fasi diverse, obiettivi differenti e strumenti più o meno efficaci. La Cassa per il Mezzogiorno, che se ne fece esecutrice, attraversò trentacinque anni di storia italiana dispiegando un impegno mai eguagliato con il preciso scopo di ridurre il divario regionale e promuovere lo sviluppo economico e sociale del Mezzogiorno. Il suo operato non è esente da critiche, ma le immagini con cui solitamente viene descritta non rappresentano correttamente la grande varietà di attività svolte e gli obiettivi perseguiti. La recente disponibilità di nuove fonti permette da una parte di analizzare quantitativamente gli esiti dell’intervento e, dall’altra, di approfondire qualitativamente le diverse sfumature, spesso dimenticate, del suo impegno, di cui qui si sono dati alcuni brevi esempi. Se la chiusura del divario economico era il suo obiettivo, allora la Cassa per il Mezzogiorno ha fallito. Non è riuscita a creare le condizioni per uno sviluppo sostenibile. Ma nonostante ciò, non possiamo lasciare quei 35 anni alla storia intuitiva, al dominio del sentito dire e dei luoghi comuni. Solo comprendendo a fondo il ruolo della Cassa e le sue vicissitudini potremo restituire alla storia d’Italia e del Mezzogiorno un senso più fondato della propria identità.


Andrea Ramazzotti è laureato in economia e management con una tesi in storia economica, e studia Economic and Social History a Oxford. Si occupa di sviluppo economico, divari regionali e infrastrutture.

Rispondi

Inserisci i tuoi dati qui sotto o clicca su un'icona per effettuare l'accesso:

Logo WordPress.com

Stai commentando usando il tuo account WordPress.com. Chiudi sessione / Modifica )

Foto Twitter

Stai commentando usando il tuo account Twitter. Chiudi sessione / Modifica )

Foto di Facebook

Stai commentando usando il tuo account Facebook. Chiudi sessione / Modifica )

Google+ photo

Stai commentando usando il tuo account Google+. Chiudi sessione / Modifica )

Connessione a %s...