[TraDueMondi] Fra Bail-In e Bail-Out. La risoluzione dei dissesti bancari nell’Italia Fascista

 – Marco Molteni –

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Manifesto pubblicitario della Banca Italiana di Sconto durante la Prima Guerra Mondiale. Fonte: Biblioteca Universitaria di Genova

Di questi tempi non è raro aprire un qualsiasi quotidiano e leggere di allarmanti vicende bancarie. Siano nazionali o internazionali, le critiche al sistema bancario italiano non si risparmiano: dal dissesto che ha direttamente coinvolto i risparmiatori di quattro banche regionali nell’autunno 2015 alla endemica fragilità del Monte dei Paschi di Siena, passando per le grandi banche italiane imbottite di prestiti difficilmente realizzabili – i cosiddetti non-performing loans (NPL). Implicitamente o esplicitamente, quando si parla con toni allarmistici di vicende bancarie la questione centrale è una: lo spettro del fallimento e la vaporizzazione dei soldi dei risparmiatori. Eppure, prima che il Tribunale Fallimentare di Arezzo dichiarasse lo stato di insolvenza della Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio nel febbraio 2016, per trovare un precedente italiano bisognava addirittura risalire agli anni ’30.

È convinzione popolare che le banche in Italia non falliscano, ma che alla fine vengano sempre salvate dallo Stato, direttamente o indirettamente. Neanche nel caso del crack del Banco Ambrosiano di Calvi si arrivò alla dichiarazione di fallimento. Posto in amministrazione straordinaria dalla Banca d’Italia e liquidato coattivamente, si evitò che a rimetterci fossero correntisti e coloro che avevano investito in obbligazioni. Ci perse solo chi aveva investito in azioni del Banco e parte dei creditori di quelle filiali estere dove si erano originate le perdite. Dal Dopoguerra ad oggi l’intervento di Governo e Banca d’Italia (spesso con esborso di soldi pubblici – il cosiddetto Bail-Out) ha sempre evitato che il dissesto di una o più banche degenerasse in fallimento e destabilizzasse il sistema. Da gennaio 2016, al contrario, questo non è più possibile. Da allora sono infatti entrate in vigore le nuove regole europee sulla risoluzione dei dissesti bancari nel quadro del progetto di Unione Bancaria Europea. Semplificando un po’, l’Autorità Pubblica si occupa del sistema bancario principalmente in due riguardi: nell’ambito della ‘regolamentazione/supervisione’ e nell’ambito della ‘risoluzione’. Non è un caso che le due istituzioni al centro del progetto di Unione Bancaria Europea che gli stati membri hanno lanciato in seguito alla crisi dell’Eurozona si chiamino proprio Single Supervisory Mechanism e Single Resolution Mechanism. Per supervisione bancaria si intende il disegno e l’attuazione di quella serie di regole che mirano a rendere il sistema più solido e meno rischioso. Per risoluzione si intendono le norme da seguire in caso una o più banche rischino di fallire. Sebbene sia ingenuo pensare di poter trattare dell’uno a prescindere dall’altro, questo saggio vuole concentrarsi soprattutto sulla questione della ‘risoluzione’. In caso di dissesto di una banca, sarà il Single Resolution Mechanism ad entrare in azione prima che il collasso diventi inevitabile e, appunto, a ‘risolvere’ il problema. Secondo le nuove normative europee il salvataggio da parte dello Stato con soldi pubblici (Bail-Out) non sarà più ammissibile, ma si dovrà applicare il cosiddetto Bail-In. In caso di insolvenza a pagare saranno, in ordine: (1) azionisti, (2) detentori di obbligazioni junior (le famose obbligazioni subordinate), (3) detentori di obbligazioni senior, e se necessario anche (4) i correntisti sopra i 100.000 euro (per una sintesi di cosa rischia il risparmiatore, si veda qui). Una norma quantomeno controversa, soprattutto per quanto riguarda i correntisti, tanto che alcuni l’hanno addirittura tacciata di incostituzionalità (ad esempio, qui; per un parere a sostegno della norma, sempre su La Voce, si veda qui).

Non è certo una rubrica di storia economica come Tra Due Mondi lo spazio adatto a discutere la questione di merito, ovvero se sia giusto che un risparmiatore debba essere espropriato a causa del dissesto della banca presso cui ha depositato i propri risparmi. Né, tantomeno, a discutere della costituzionalità della nuova norma. Più interessante e consono è, invece, provare qui ad analizzare questo ‘nuovo’ strumento nel contesto della risoluzione dei dissesti bancari in prospettiva storica. Per farlo, questo saggio ripercorre l’esperienza dell’ultimo periodo in cui il sistema bancario italiano attraversò un periodo di profonda crisi bancaria – ovvero gli anni fra le due guerre mondiali. Un ripasso degli eventi bancari di quegli anni pare anche motivato dal rinnovato interesse che la stampa ha recentemente dedicato all’argomento – ad esempio qui, qui e qui. Prima di farlo, è bene fare qualche precisazione affinché il senso di questo contenuto non venga travisato. Benché la storia economica non sia (nè abbia la presunzione di essere) una ‘scienza’ predittiva, sempre più frequentemente i policy makers si ispirano ai problemi economici del passato per elaborare strategie presenti. Non è un segreto che la politiche della Federal Reserve (FED) per evitare il collasso del sistema finanziario nel 2008/09 siano state ispirate dallo studio della Grande Depressione. Che Ben Bernanke fosse il Governatore della FED in quegli anni lo sanno tutti; che prima di diventarlo sia stato uno dei più importanti studiosi della storica economica di quel periodo è invece meno risaputo – si veda, ad esempio, i suoi Saggi sulla Grande Depressione. Chi scrive crede che il contributo che la storia economica può dare alla formulazione di politiche moderne non sia tanto di natura ‘normativa’, ma piuttosto possa contribuire al dibattito presentando dei caveat sulle ripercussioni che azioni simili hanno avuto in passato; senza mai dimenticare che la storia ovviamente non si ripete in modo uguale e che, come ci insegnano dalle scuole elementari, si scrive senza ‘se’ e senza ‘ma’.

Non importa quanto si abbia odiato (o amato) la storia a scuola; ad un’ipotetica interrogazione nazionale, c’è un tema sul quale nessun Italiano riuscirebbe, anche volendo, a fare scena muta:  “Cos’è accaduto in Italia fra la prima e la seconda guerra mondiale?” Che lo si ricordi per i treni in orario, l’olio di ricino o i due mondiali vinti dagli Azzurri, qualche frammento di storia del ventennio fascista lo abbiamo in mente tutti. Tuttavia, mentre la storia politica dell’Italia Fascista ha da sempre catturato l’interesse del pubblico e degli storici, l’opposto si può dire per quanto riguarda la sua storia economica: pochi periodi conoscono una tale disparità fra studi politici e studi economici come l’Italia fra le due guerre. Fra questi ultimi, tolta l’esperienza delle grandi banche, i contributi di storia finanziaria scarseggiano o risultano particolarmente datati. Il vuoto è tale che neanche sappiamo con precisione quante banche Italiane siano fallite durante la Grande Depressione. Eppure, un po’ di memoria collettiva su questi temi oggi non farebbe male. In realtà, è proprio in quegli anni che prende forma quell’assetto del sistema bancario italiano che, cristallizzato dalla Legge Bancaria del 1936, arriverà quasi intatto alle riforme dei primi anni novanta, che porteranno alla ‘liberalizzazione’ del settore finanziario. È del 1926 la legge con cui l’Italia istituisce ed implementa un sistema di supervisione e vigilanza bancaria esteso a tutte le banche commerciali del paese. È a causa del salvataggio delle grandi banche che lo Stato si ritrova con larghissime partecipazioni industriali che verranno poi riorganizzate nell’I.R.I. nel 1933 – se si guardano i numeri, è così che di fatto si inverte la tendenza dei primi anni ’20 in cui, in barba alla propaganda corporativista, la politica era stata di privatizzare piuttosto che nazionalizzare. È proprio in questo periodo che, a suon di dissesti, si radica nell’opinione pubblica la convinzione che un ruolo più attivo da parte dello Stato nella gestione degli affari bancari sia necessario.

Il sistema bancario Italiano esce dalla Grande Guerra duramente provato. Fra il 1921 e il 1923, il fallimento di due delle quattro maggiori banche Italiane, la Banca Italiana di Sconto e il Banco di Roma, viene evitato solo grazie all’intervento delle Autorità Pubbliche. Mentre la prima verrà formalmente sciolta e messa in liquidazione sotto altro nome, la seconda verrà fatta sopravvivere per volontà politica. Fondata per supportare lo sforzo bellico italiano, la Banca Italiana di Sconto diventa in pochissimi anni una delle quattro maggiori banche nazionali. Nel 1920, insieme a Credito Italiano, Banco di Roma e Banca Commerciale Italiana raccoglie quasi la metà del totale dei depositi fiduciari e i loro bilanci costituiscono quasi la metà degli asset totali del sistema (il calcolo esclude la Cassa Depositi e Prestiti ed i tre istituti di emissione esistenti al tempo – Banca d’Italia, Banco di Napoli e Banco di Sicilia; per asset si intendono tutti i titoli, valori, crediti e beni iscritti all’attivo del bilancio). Lo sviluppo turbolento della Banca di Sconto è legato all’espansione del gruppo industriale dell’Ansaldo, di cui questa è il principale finanziatore. La crisi dovuta alla riconversione post-bellica di un gruppo industriale con una capacità produttiva evidentemente in eccesso per il tempo di pace si aggiunge a quella che colpisce tutte le economie industrializzate nel 1920-21.

Nell’autunno 1921 la situazione è tale che la Banca d’Italia deve organizzare un consorzio fra le altre maggiori banche per supportare la Sconto. A dicembre, in seguito alla pubblicazione di indiscrezioni su alcuni testate internazionali, un ritiro massiccio di depositi stranieri precipita la situazione: il consorzio si rifiuta di aprire ulteriori linee di credito. Per evitare un fallimento disordinato, un decreto del Governo resuscita un vecchio strumento previsto dal Codice di Commercio del 1881, ma successivamente abolito nel 1903: una moratoria sui debiti che prevede che la Banca possa giungere ad un concordato con i creditori. Tuttavia, la norma del 1881 prevedeva che il concordato dovesse essere approvato dall’assemblea dei creditori, mentre la drammaticità della situazione – ovvero la necessità di risolvere al più presto il dissesto di una banca che oggi definiremmo ‘sistemica’, cioè quando il fallimento disordinato di una banca o istituzione finanziaria rischia di provocare una crisi finanziaria – richiedeva una gestione e soluzione del problema che i tempi tecnici di un procedimento giudiziale classico non avrebbero potuto garantire. Con tre successivi decreti il Governo di fatto sottrae ai creditori la facoltà di influire sul processo decisionale, attribuendo ai Commissari Giudiziali nominati dal Tribunale poteri straordinari e permettendogli di disegnare un concordato che non richiedesse l’avallo dei creditori.

Il concordato omologato dal Tribunale prevedeva che i creditori privilegiati (ad esempio i prestiti straordinari della Banca d’Italia o gli stipendi degli impiegati) venissero rimborsati al 100%, i creditori ordinari per meno di 5000 Lire venissero rimborsati al 67%, e i creditori ordinari per più di 5000 Lire venissero rimborsati al 55%. Per quest’ultima categoria, un ulteriore 7% sarebbe stato versato in azioni di una nuova banca che sarebbe stata costituita sulle ceneri della Sconto. A questo nuovo istituto, Banca Nazionale di Credito, la Sconto avrebbe ceduto parte degli asset ancora buoni.

La conversione dei debiti della Banca Italiana di Sconto in azioni della Banca Nazionale di Credito è un dettaglio interessante alla luce delle norme introdotte a gennaio 2016, e permette di aprire una parentesi sul funzionamento del Bail-In. Infatti, una lettura dello strumento del Bail-In che si concentri solamente su come le perdite della banca vengano assorbite dai creditori piuttosto che dallo Stato è, quantomeno, parziale. Un aspetto alquanto trascurato dal dibattito sul tema è quello della conversione forzosa dei titoli di credito in nuovo capitale. Le nuove regole Europee prevedono che l’Autorità possa (sebbene non necessariamente) decidere di convertire un titolo di credito verso la banca dissestata (sia esso un’obbligazione o un deposito) in capitale (ovvero nuove azioni) della nuova banca risanata o di un nuovo ente a cui vengano ceduti gli asset che ancora abbiano un valore. In questo modo, i crediti dei risparmiatori verrebbero usati per ricapitalizzare la banca e dunque da creditori diventerebbero ‘proprietari’ della banca. Un altro caso simile si ebbe nel 1933-35 con la Banca del Trentino e dell’Alto Adige. In seguito a concordato, i creditori ordinari vennero rimborsati al 55% più un ulteriore 15% da pagarsi in azioni di una società finanziaria a cui la banca cedette le partecipazioni di più difficile realizzazione. Il miglior esempio del buon esito nel lungo termine di questa operazione è dato dal fatto che questa società esiste tutt’ora con il nome di I.S.A. – Istituto Atesino di Sviluppo Spa, ed espandendosi ha contribuito per 80 anni allo sviluppo e promozione delle attività economiche del territorio. Auguriamo la stessa sorte al Monte dei Paschi di Siena, che proprio pochi giorni fa ha proposto agli investitori la conversione in azioni di una trance di obbligazioni junior per far fronte alla richiesta di rafforzare il suo capitale da parte della Banca Centrale Europea.

Tornando alla risoluzione del dissesto della Banca Italiana di Sconto, è bene chiarire che parlare di Bail-In in questo caso non sia completamente appropriato. In realtà, per garantire la liquidità necessaria ai pagamenti richiesti dal concordato, viene costituito un ente speciale con una dotazione di un miliardo di Lire. L’ente, formalmente distinto da Banca d’Italia e Ministero del Tesoro, ha il compito di riscontare gli effetti commerciali posseduti dalla Banca di Sconto. ‘Riscontare’ vuol dire, in gergo bancario, comprare un titolo di credito ad un prezzo leggermente inferiore al prezzo nominale. Questa operazione viene utilizzata nel mondo finanziario sin dal medioevo per garantirsi liquidità immediata a fronte di un titolo di credito con scadenza più lontana nel tempo. In pratica: domani A deve dare 10 a B, B ha bisogno di soldi oggi, quindi B vende il credito nei confronti di A a C per 9. La differenza (1) è data dal tasso di risconto.  Tuttavia, nel caso della Banca Italiana di Sconto, parte di questi effetti vengono riscontati ad un tasso che non rispecchia il valore reale, e dunque risultando in perdite per l’ente speciale. In questo modo lo Stato contribuisce a finanziare il concordato della Sconto, garantendo percentuali più alte ai creditori. Secondo i dettami del Bail-In ‘moderno’ ciò non sarebbe possibile, perché sarebbe percepito come ‘aiuto di Stato’. L’ente in questione, la Sezione Speciale Autonoma del Consorzio Sovvenzioni Valori Industriali, concepito inizialmente come ente temporaneo, diventerà il principale strumento di risoluzione e di intervento in tutti i maggiori dissesti bancari del ventennio, non senza una certa evoluzione istituzionale. Per rimediare ad errori altrui, finirà per finanziare l’acquisizione di larghissime partecipazioni industriali delle banche dissestate. Come riconosciuto da Pasquale Saraceno, risulterà essere l’ente precursore del ben più famoso e longevo Istituto di Ricostruzione Industriale (I.R.I.). Fra le prime partecipazioni industriali che acquisì vi sono appunto quelle del Banco di Roma. In verità, le partecipazioni non venivano acquisite direttamente dalla Sezione Autonoma, che si limitava a finanziare le operazioni, ma ciò avveniva attraverso società terze. Di fatto, era la Banca d’Italia a finanziare la Sezione Autonoma e a dirigere le operazioni in ultima istanza.

Sebbene la moratoria e ‘risoluzione’ della Banca di Sconto non generi una sfiducia generalizzata nel sistema bancario, è chiaro agli attori del tempo che un secondo collasso a breve distanza di tempo avrebbe scosso il sistema alle fondamenta. In seguito alla moratoria della Sconto, il Banco di Roma aveva iniziato a subire una lenta, ma sostanziale, emorragia di depositi. La situazione si fa particolarmente critica proprio nel ‘fatale’ ottobre 1922. Addirittura, gli amministratori del Banco minacciarono la Banca d’Italia di chiudere gli sportelli proprio nei giorni di insediamento del nuovo Governo se non avessero ottenuto un ennesimo finanziamento straordinario dall’Istituto di Emissione. Essendo il Banco fortemente legato al partito Popolare e agli ambienti Cattolici, il significato politico di quel gesto sarebbe stato fortissimo e potenzialmente destabilizzante in un momento di grande fragilità per il paese. Anche per questo motivo, la soluzione adottata si dimostra sostanzialmente diversa da quella per la Banca Italiana di Sconto e come anticipato vede la Sezione Autonoma come protagonista.

Anche la gestione del Banco di Roma era stata caraterizzata dagli stessi mali della Banca di Sconto, bad governance e un portafoglio industriale fortemente illiquido. Inoltre, il Banco di Roma è al centro di una rete di Banche Cattoliche estesa in tutta Italia. Un hair-cut del suo debito (ovvero un condono del debito a spese dei creditori) avrebbe avuto ripercussioni su tutto il sistema. Gli effetti economici e soprattutto sociali di un suo collasso avrebbero minato le fondamenta del piano di riordine nazionale di cui il Governo di Mussolini voleva farsi portatore. In altre parole, in quel momento era Too Big To Fail – ovvero ‘troppo grande per poter (essere lasciata) fallire’. Per alleggerire il portafoglio della banca e garantire una soluzione più duratura, le partecipazioni e immobilizzazioni vengono comprate (indirettamente) dalla Banca d’Italia al prezzo nominale. Lo scarto fra il valore reale dei titoli e la cifra con cui venivano registrati a bilancio determina dunque una perdita cospicua per la Banca d’Italia, ma questa viene compensata dal Governo con sgravi fiscali sulle ordinarie operazioni commerciali dell’Istituto di Emissione stesso. Il Banco di Roma passa di fatto sotto il controllo dell’Autorità Pubblica e gran parte dei manager vengono sostituiti – quest’ultima operazione richiese tempi più lunghi poichè i legami politici con il Partito Popolare e il mondo Cattolico la rendevano una questione particolarmente delicata. Se il salvataggio, vero e proprio Bail-Out, del Banco di Roma da un lato evitò una crisi bancaria più diffusa, dall’altro costituì un precedente che incentivò il moral hazard delle altre grandi banche – per ‘azzardo morale’ si intende la condizione in cui un soggetto, esentato dalle eventuali conseguenze economiche negative di un rischio, si comporta in modo diverso da come farebbe se invece dovesse subirle. La percezione che lo Stato non esiterà ad intervenire per salvare le banche Too Big To Fail può infatti spingere queste ultime ad accettare un rischio più alto, in quanto in caso di fallimento i costi verranno assorbiti dalla collettività nel suo insieme. Evitare questo ‘azzardo morale’ è una delle principali giustificazioni per l’introduzione del Bail-In.

Infatti, al posto che ridurre le proprie esposizioni verso il settore industriale, le due restanti banche, il Credito Italiano e la Banca Commerciale Italiana, aumentano le loro partecipazioni e la loro esposizione verso l’industria italiana. Una parte prominente dell’industria italiana viene sempre più a dipendere direttamente dal credito fornitogli dalle grandi banche, che in genere viene accordato utilizzando le azioni delle industrie stesse come garanzia. Conseguentemente, quando le industrie non riuscivano a ripagare puntualmente i prestiti ricevuti queste passavano di fatto sotto il controllo delle banche. Inoltre, in seguito allo scoppio della bolla del mercato azionario Italiano nel 1925, le banche impiegano gran parte dei loro fondi per sostenere il prezzo dei titoli industriali. Per quanto nel breve periodo questa tecnica possa risultare ‘razionale’ al fine di evitare che la svalutazione pesi sui propri bilanci, nel lungo periodo ne aggrava la dipendenza. In questo circolo vizioso, le industrie dipendono dalle banche che a loro volta dipendono dalla sorte delle industrie, ora che queste sono diventate oramai la loro principale attività. Contemporaneamente, per evitare che un ribasso delle proprie azioni influenzasse negativamente l’impressione del pubblico, le banche perseguivano una metodica politica di Buy-Back; ovvero ricompravano le proprie azioni. Da un lato questo riduce il controllo esterno che il pubblico ha sui consigli di amministrazione, rendendo le banche di fatto padrone di se stesse. Dall’altro riduce la posizione patrimoniale e il capitale (Equity) delle banche: figurando le azioni sia all’attivo che al passivo del bilancio, di fatto si auto annullano in caso di insolvenza. In questo modo il ‘cuscinetto’ che il capitale di una banca dovrebbe costituire a fronte di perdite e svalutazioni si assottiglia (in verità, il meccanismo era più complicato di così, visto che le azioni venivano comprate indirettamente da società controllate; ma nella sostanza, l’effetto negativo sulla situazione patrimoniale della banca è lo stesso).

Come scrisse Raffaele Mattioli, questa “fratellanza siamese portava al catoblepismo“. Ovvero un circolo vizioso per cui non solo l’esistenza stessa di due entità dipende intrinsicamente dall’esistenza dell’altra, ma il meccanismo opaco di proprietà e controllo che ne consegue porta necessariamente all’aggravarsi del rapporto e ad una bad governance. In tempi più recenti, il neologismo creato da Mattioli è stato riproposto dal Ministro del governo Monti, Fabrizio Barca, per descrivere l’interdipendenza che Stato e Partiti politici hanno assunto nell’Italia contemporanea.

Quando la crisi internazionale comunemente conosciuta sotto il nome di Grande Depressione, con la sua contrazione globale della domanda aggregata, investe l’economia italiana nel 1930-31, le due principali banche del paese risulteranno di fatto insolventi. Sorprendentemente, non solo non si scatenò una crisi bancaria, ma il pubblico rimase pressochè ignaro del pericolo scampato. Grazie a quelli che sono stati definiti “i vantaggi della dittatura”, mentre in Germania, Stati Uniti e in gran parte dell’Europa centrale i sistemi bancari collassavano, l’Italia attraversò la Grande Depressione senza una crisi bancaria – nonostante il suo sistema bancario fosse uno di quelli messi peggio. Grazie alla censura, le trattative vennero condotte al riparo delle indiscrezioni della stampa. Quell’invisible, ma fondamentale collante di tutti i sistemi bancari, ovvero la fiducia in esso, non venne scalfita da allarmistici titoli in prima pagina. Alcuni dei decreti chiave con cui il Governo intervenì non vennero neanche pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale, e dunque tenuti segreti.

In breve, con uno schema simile a quello adottato per il Banco di Roma, il Governo, attraverso un’evoluzione della Sezione Autonoma e i finanziamenti della Banca d’Italia, rileva le partecipazioni industriali delle banche al prezzo con cui erano iscritte a bilancio, garantendo loro liquidità. Al 31 dicembre 1932, il credito della Banca d’Italia verso le tre principali banche del paese è di 7.353 milioni di Lire, pari al 54% della circolazione monetaria Italiana del tempo. Come nel caso del Banco di Roma, i salvataggi non furono gratis, sebbene vi fu una differenza di trattamento fra Credito Italiano e Banca Commerciale, visti i rapporti più stretti della prima col regime. Il controllo delle tre banche principali banche del paese passa allo Stato – il Credito Italiano aveva intanto assorbito la Banca Nazionale di Credito nel 1930.

La soluzione definitiva arriva nel 1933, con l’istituzione dell’I.R.I., che raggruppa le partecipazioni industriali delle banche dissestate. Il 100% dell’industria siderurgica bellica, dell’industria di costruzioni di artiglieria e di quella dell’estrazione del carbone; il 90% dell’industria delle costruzioni navali; l’80% delle società di navigazione marittima; l’80% della potenzialità costruttrice di locomotori e locomotive (e il 30% di quella di veicoli ferroviari); oltre il 40% dell’industria siderurgica comune: il 30% della capacità produttiva di energia elettrica; il 20% dell’industria del rayon e il 13% di quella del cotone; tutti i servizi telefonici dell’Italia settentrionale e centrale e gran parte di quelli meridionali; i tre principali istituti di credito del paese e altre industrie meccaniche e di armamento (fra cui l’Alfa Romeo); questa l’eredità delle crisi bancarie di quegli anni che l’I.R.I. si trova a controllare negli anni ‘30.

L’intervento dell’autorità pubblica nel contesto dell’Italia fascista, e soprattutto nel caso dei primi anni ’30 – ovvero il salvataggio di Credito Italiano e Banca Commerciale Italiana – sono da considerare un caso di Bail-Out di notevole successo, alla luce dell’esperienza di paesi come la Germania o l’Austria. L’incisività e la determinazione dell’intervento è probabilmente da imputare in parte ai tempi di esecuzione rapidi e alla segretezza delle trattative che un regime autoritario come quello dell’Italia fascista poteva garantire. In parte, un processo di learning by doing figlio dell’esperienza degli anni ’20 contribuì a fornire il capitale sociale, umano e istituzionale per sfruttare al meglio questi “vantaggi della dittatura”.

Sarebbe un errore pensare che questo effettivo bagaglio di conoscenze sia stato solo frutto di grandi interventi in favore delle banche principali. In verità, i dissesti di banche di importanza non marginale si susseguirono per tutti gli anni ’20: il dissesto della Banca di Credito e di Valori nel 1924 che spinse a riorganizzare la procedura adottata per la Banca di Sconto estendendola a tutte le banche con più di 20 milioni di depositi sotto il R.d.l. 8 febbraio 1924, n°136; il fallimento delle banche legate a dubbi imprenditori come Marinelli e Pescarmona quando la deflazione di Quota 90 (1926-27) le mise al chiodo; la risoluzione di quelle banche cattoliche della rete vicina al Banco di Roma che, caratterizzate da metodi di governance poco ortodossi e raccogliendo il 3% dei depositi totali, posero la principale sfida alle autorità prima dello scoppio della Grande Crisi. Nella maggior parte di questi casi, i risparmiatori e i creditori di queste banche furono direttamente coinvolti nel dissesto. La risoluzione di alcune banche medio-piccole furono veri e propri casi di Bail-In, in cui lo Stato non partecipò affatto. In altri casi, lo Stato lasciò che le banche cadessero, ma alleviò le condizioni dei vari concordati contribuendo, sempre indirettamente, a finanziarli. In altri casi ancora, banche più sane furono ‘caldamente incoraggiate’ ad assorbirne di più deboli evitandone quindi il dissesto. Il quadro che emerge è molto poco omogeneo e allo stato attuale della ricerca è difficile dare una stima quantitativa dei dissesti. L’intervento dell’autorità pubblica nella selezione di chi veniva lasciato morire e chi veniva salvato era senz’altro determinato da ragioni di carattere economico/finanziario, ma sarebbe ingenuo non credere che questioni puramente politiche abbiamo inficiato il processo di selezione.

Lo stesso quadro eterogeneo e ancora in gran parte opaco si ripresenta per i dissesti minori durante i primi anni ’30. Una banca di medio-grandi dimensioni come la Banca Agricola Italiana viene prima salvata a caro prezzo, e successivamente smembrata fra altre banche e liquidata. Al contrario, l’Unione Bancaria Nazionale, fra le prime 10 banche in Italia per depositi raccolti e numero di filiali, venne lasciata cadere senza che il governo muovesse un dito. Le due regioni più colpite furono la Calabria e il Trentino Alto-Adige dove fra il 1932 e il 1934 l’intero sistema bancario locale (ad esclusione delle Casse di Risparmio) scomparve. La provincia di Piacenza, che secoli prima aveva occupato un ruolo non secondario nelle reti finanziarie dell’Europa pre-moderna, vide collassare tutte le sue banche locali in una ondata di panico fra l’autunno e l’inverno 1932. In tutti questi casi, si arrivò a concordati che causarono perdite non indifferenti ai depositanti. Secondo stime provvisorie, compiute da me nel corso della mia tesi di Master, il totale degli asset e dei depositi interessati da un processo di risoluzione assimilabili al Bail-In è compreso fra il 5% e il 10% del totale del sistema bancario. Questi numeri certamente lievitano quando si va prendere in considerazione tutti i casi di banche salvate o assorbite, ovvero il totale dei dissesti includendo i Bail-Out. Sfortunatamento, ad oggi non è possibile dare una stima, benchè i documenti siano disponibili, anche se ancora nascosti negli archivi.

Ripercorrere la storia bancaria dell’Italia tra le due guerre vuol dire anche apprezzare che nell’arco di questo periodo si passa da un regime di free-banking all’affermazione  della tutela del risparmio (1926) e del credito (1936) addirittura come principi e diritti dello Stato e del Cittadino. Sebbene qui si sia data più attenzione ai meccanismi di risoluzione dei dissesti, non bisogna dimenticare che è in questo periodo che viene estesa la prima regolamentazione della banca commerciale in Italia – nella realtà dei fatti altri istituti di credito come Casse di Risparmio e Monti di Pietà erano già regolati sin dal XIX secolo, ma la loro natura di enti no-profit all’epoca non le rende assimilabili a banche commerciali in senso moderno. Infatti, ancora nel 1924, Mario della Seta scriveva: “Scarseggiano disposizioni legislative particolari, pur così numerose per le altre forme del credito, riguardanti la sorveglianza sull’amministrazione degli Istituti che esercitano il credito ordinario. La ragione è ovvia: in questo campo lo Stato non deve entrare, è opportuno per lo meno che non vi entri. Le Banche debbono inspirare la fiducia al pubblico con retta amministrazione, con la solidità dei capitali, con la sicurezza degli investimenti indipendentemente da qualsiasi tutela o ingerenza di Stato.” Trent’anni prima, commentando la caduta della Società generale di Credio Mobiliare e la crisi finanziaria che si sviluppò a cavallo fra gli anni ’80 e ’90 del XIX secolo, Maffeo Pantaleoni metteva in guardia contro ogni tipo di salvataggio, fosse anche indiretto attraverso gli Istituti di Emissione.

Ad oggi, l’introduzione delle nuove norme di risoluzione viene anche giustificata dal fatto che il nuovo meccanismo di supervisione unica Europea dovrebbe rendere i dissesti bancari molto meno frequenti. Dalla condizione in cui ogni intervento dello Stato nelle attività bancarie viene visto come intrinsicamente sbagliato, le crisi bancarie del periodo tra le due guerre spingono lo Stato a farsi carico sia della regolamentazione/supervisione che della risoluzione – quest’ultima nella sua ratio più estrema, ovvero il salvataggio pubblico – cioè Bail-Out. La liberalizzazione dei mercati finanziari che si è portata avanti nei paesi occidentali a partire dagli anni ’70-80 del secolo scorso lentamente allenta la stretta della regolamentazione/supervisione, lasciando però in piedi l’implicita garanzia statale. La crisi del 2007-09 e dell’Eurozona scuotono profondamente questa struttura, facendone emergere le deficienze e spingendo verso una maggiore integrazione Europea. È bene osservare che se supervisione e regolamentazione sono tornate a farsi molto più incisive, per quanto riguarda la risoluzione dei dissesti il trend pare dicotomico. Da una parte l’Autorità Pubblica, in questo caso Europea, centralizza al massimo le modalità con cui la risoluzione può avere luogo, lasciando ben poco margine alla discrezionalità. Dall’altra, invece, deresponsabilizza lo Stato per quanto riguarda il conto da pagare – col fine di creare un maggior controllo da parte del mercato che disincentivi il moral hazard  da Too Big To Fail.

La storia bancaria degli anni 1920-30 mostra come l’idea che lo Stato debba essere responsabile della gestione del credito e del risparmio sia una costruzione storica e non assoluta. Così come i dissesti degli anni ’20 e ’30 spinsero le Autorità Pubbliche ad un intervento più incisivo nella regolamentazione e gestione delle crisi, così la crisi dei mutui sub-prime del 2007-09 e quella successiva dei debiti sovrani Europei hanno messo in evidenza che mezzo secolo di intervento pubblico incondizionato ha creato incentivi malsani all’interno del sistema bancario e favorito un azzardo morale forse senza precedenti. In tutta Europa, il Bail-Out delle banche dal 2008 ad oggi ha comportato spese enormi per la collettività e contribuito significativamente ad aumentare il debito pubblico dei paesi Europei –  fatta eccezione per l’Italia.

In questo contributo si è voluto mostrare come l’idea che l’Autorità Pubblica debba intervenire nella gestione del sistema bancario e soprattutto nella risoluzione dei fallimenti non sia scontata, ma abbia radici storiche ben precise – ovvero nel periodo qui brevemente riassunto. Il fine è di evidenziare come l’evoluzione delle istituzioni, qui intese come sistema di regole e strumenti d’intervento, sia direttamente influenzata dagli accadimenti storici che la accompagnano. In verità, con un po’ di memoria storica, ci si accorge che il principio per cui in caso di fallimento non paghi lo Stato, ma siano i creditori a sobbarcarsene il costo attraverso un processo supervisionato dall’Autorità Pubblica (il cosidetto Bail-In) non è un’invenzione moderna, ma piuttosto un passato che ritorna. Anche l’idea di convertire i crediti in azioni è qualcosa che la Storia, e il nostro paese in particolare, ha già visto.

L’esperienza della risoluzione dei dissesti bancari in Italia nel periodo tra le due guerre mondiali può essere utile ad inquadrare meglio lo strumento del Bail-In. Il fatto che soluzioni simili siano state implementate in misura non trascurabile (5-10% degli asset e depositi totali del sistema) in Italia senza che questo generasse una crisi di vasta scala mette in guardia contro argomentazioni semplicistiche volte a descrivere il Bail-In come strumento destabilizzante sempre e comunque. Di contro, se si confronta l’esperienza di Italia e Germania negli anni ’30, bisogna riconoscere che una risoluzione del dissesto ricorrendo tempestivamente al Bail-Out non può che essere guardata positivamente. Tuttavia, una soluzione Bail-Out per le banche sistemiche e Bail-In per le banche medio-piccole è ovviamente non desiderabile. Come mostrato dalle crisi più recenti, è proprio nelle banche sistemiche che più è forte il rischio di ‘azzardo morale’. La questione è intrinsecamente inconciliabile, e sarà perfezionabile solo attraverso una processo per tentativi di ‘imparare facendo’. Non è difficile immaginare che, presto o tardi, alla teoria del modello unico da applicare a priori in ogni caso dovrà essere anteposta una profonda analisi critica ed empirica caso per caso.

L’esperienza Italiana solleva un’altra questione di interesse per l’oggi. Molto del successo dell’esperienza italiana è dovuto alla velocità e riservatezza delle soluzioni applicate. Sebbene nessuno si voglia augurare una gestione ‘Fascista’ della prossima crisi bancaria, è bene sottolineare le debolezze di una procedura, quella del Single Resolution Mechanism, la cui soluzione dovrà ogni volta essere approvata da una moltitudine di soggetti, vista la natura multilaterale delle Istituzioni Comunitarie. In più, per quanto indubbiamente si cercherà di tenere i problemi e la loro risoluzione riservati, il moltiplicarsi del numero di attori coinvolti aumenta il rischio di ‘soffiate’, con conseguente danno per la fiducia del pubblico. Il Single Resolution Mechanism ha l’obiettivo di prevenire il dissesto e dunque agire prima che questo si concretizzi. Pertanto, in un’industria come quella bancaria in cui la fiducia è tutto, il tentativo di risolvere quello che è in potenza un dissesto potrebbe facilmente trasformarsi in una profezia che si autoavvera.

In conclusione, come anticipato, questo contributo non si propone di offrire soluzioni. Piuttosto, utilizzando l’esempio dell’Italia fascista si spera di aver offerto una breve panoramica – divulgativa, ma critica – dello strumento del Bail-In. Se non altro, se questo primo obiettivo non fosse riuscito, quantomeno si è narrato un episodio trascurato, ma come si spera di aver fatto emergere incredibilmente ricco e centrale, della storia finanziaria del nostro paese.


Marco Molteni è laureato in Storia presso l’Università Statale di Milano. Nel 2013 si trasferisce ad Oxford, dove lavora per otto mesi come cameriere presso ‘Mamma Mia Pizzeria’. Al momento sta svolgendo un dottorato in Storia Economica presso l’Università di Oxford, da cui precedentemente ha ottenuto anche un Master di ricerca, occupandosi prevalentemente di storia bancaria e di Italia fra le due guerre.

2 Comments Add yours

  1. Oreste ha detto:

    Complimenti! Bellissimo articolo “divulgativo (ma critico)” :)

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