L’autonomia scolastica in Italia. Storia e analisi di un bluff

– Marco Mongelli –

“Bisogna essere temprati! La scuola è una guerra!!” (La scuola, Daniele Luchetti, 1995)

Prima arrivò l’autonomia, parola forte, kantiana, assunta nel cielo delle riforme direttamente dal lessico nobile del liberalismo classico, poi vennero le competenze e la valutazione. Ma nel frattempo, sordida ed efficiente, agiva la mannaia del taglio lineare, il progressivo drenaggio di risorse allo stato sociale, di ciò che permette a qualsiasi sistema di istruzione di funzionare
[Teste e colli]

Introduzione
La parola chiave che meglio descrive il discorso istituzionale e governamentale sulla scuola italiana degli ultimi vent’anni non è competenza, merito, o efficienza: è autonomia. Il concetto di autonomia scolastica sussume tutti gli altri, li organizza strutturalmente, dà loro un senso concreto. Funziona da grimaldello retorico e funzionale, da punto di riferimento e da giustificazione. È il pilastro che, mai messo in discussione, ha tenuto in piedi tutte le Riforme e gli interventi normativi in materia di scuola, il filo conduttore che permette di rubricare la Legge 107 dello scorso anno (la cosiddetta “Buona Scuola”, dove il termine, nell’unico articolo di 212 commi di cui è composta, compare quarantadue volte) non come una svolta epocale, ma come l’ulteriore tassello, forse il definitivo, di un mosaico pianificato con attenzione e che ha riguardato indistintamente i vari ministri succedutisi al Ministero dell’Istruzione (Berlinguer, Moratti, Fioroni, Gelmini e ora Giannini). A questo principio sono stati ispirati tanti altri interventi normativi e sono legate, anche se non rivendicate, molte altre questioni dell’universo scolastico, in primis quella del reclutamento della nuova classe insegnante. Ci torneremo.
Vale la pena mettere subito in chiaro che il concetto di autonomia – così astratto all’apparenza – entra spesso in contraddizione con altre azioni normative, che sembrano andare in una direzione del tutto opposta, ovvero quella di una standardizzazione e regolamentazione capillare di ogni aspetto della vita scolastica. Tanto che viene il sospetto che questa autonomia sia, a conti fatti, etero-diretta, quindi ossimorica e in definitiva poco credibile. Della serie: “siete assolutamente liberi di fare quello che decidiamo noi”.
Ma quando nasce esattamente e cosa vuol dire, davvero, autonomia scolastica?

Un po’ di storia
In principio fu la prima delle Leggi Bassanini, la n. 59 del 15 marzo 1997, che mirava a un riassetto complessivo della Pubblica Amministrazione nella direzione di una semplificazione delle procedure amministrative, di un alleggerimento dei vincoli burocratici per i privati e, in un’ottica federalista, di un massiccio decentramento di compiti e funzioni. Per quel che interessa qui, l’articolo 21 di questa “Bassanini semel” riguardava le Istituzioni scolastiche: la concessione dell’autonomia doveva dare alle scuole la possibilità di relazionarsi meglio al proprio contesto territoriale e quindi di poter proporre un’offerta formativa rispondente alla domanda del territorio: in concreto, però, la concessione dell’autonomia era vincolata a un ridimensionamento degli istituti e al loro eventuale accorpamento e dunque una razionalizzazione delle risorse.
Ai sensi di quest’articolo, due anni dopo, nel 1999, il D.P.R. n. 275 (“Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche”) dava indicazioni su come doveva essere attuata quest’autonomia, ribadendo il principio sostanziale della razionalizzazione delle risorse. Inoltre, con il conferimento della dirigenza ai presidi l’autonomia fa un salto di qualità: il nuovo preside, ora dirigente scolastico, diviene titolare dell’istituzione scolastica e suo rappresentante legale. Agendo in nome e per conto dello Stato è responsabile del patrimonio e del bilancio. Da questo momento infatti ogni scuola ha anche autonomia finanziaria e patrimoniale, laddove in precedenza non esisteva bilancio perché la contabilità era pubblica. In pratica, quello che fino ad allora era sostanzialmente un docente fra i docenti, colui che presiedeva, appunto, il Collegio dei Docenti, ora è, innanzitutto e perlopiù, un manager. Non pare azzardato dunque sostenere che la posta vera del DPR 275/1999 era di fatto la privatizzazione dell’istituzione scolastica.
Così, le scuole dovettero raggiungere le dimensioni idonee richieste per vedersi conferire l’autonomia e quindi la personalità giuridica alle istituzioni scolastiche e il ruolo dirigenziale ai capi d’istituto. Sebbene, la L. 111/2011 (nel contesto della Spending Review) modificò i parametri precedenti di grandezza e la L. 128/2013 stabilì che gli accorpamenti spettassero alle Regioni, il principio è rimasto inalterato.

Progettare il curricolo, valutare il curricolo
L’autonomia scolastica ha come conseguenza immediata la possibilità per le scuole di personalizzare la propria offerta formativa. Così, entusiasticamente, il manuale “Avvertenze Generali Edises”: «L’introduzione dell’autonomia scolastica ha archiviato definitivamente i vecchi programmi, cristallizzati e prescrittivi, per aprire la via alla progettazione del curricolo». Per progettazione del curricolo si intende in sostanza la programmazione del cosa, del quando e del come svolgere attività a scuola. Lo Stato fissa i criteri e i traguardi dell’azione formativa; la scuola, grazie all’autonomia, li articola in percorsi coerenti e motivati. Il cambio di paradigma, il salto epistemologico, rivendicato e ribadito a ogni piè sospinto, è quello del passaggio dall’apprendimento di conoscenze alla maturazione di competenze (da cui la famigerata nuova didattica per competenze). Ma se il concetto di competenza ha matrice europea (sono del 2006 le “Raccomandazioni” europee per lo sviluppo di competenze per l’apprendimento permanente, poi recepite dall’Italia l’anno dopo e sviluppatesi nelle Indicazioni Nazionali e Linee Guide dei vari ordini e gradi del nostro ordinamento scolastico), è tramite le cosiddette “quote dell’autonomia” (e poi con gli “spazi di flessibilità” degli Istituti Tecnici e Professionali) che le scuole possono diversificare il proprio curricolo. Ovvero possono decidere di destinare un tot di ore settimanale a una materia piuttosto che a un’altra.

Questa capacità di progettazione curricolare che, secondo il legislatore, la scuola deve dimostrare di avere serve a uno scopo preciso, quello di far maturare competenze, sviluppare abilità e costruire conoscenze spendibili nel mondo reale. L’autonomia scolastica è infatti, secondo il DPR 275/1999 già citato, lo strumento che le scuole hanno a disposizione per “garantire il successo formativo degli studenti” ed essere quindi realmente efficaci, ossia capaci di formare, più che di istruire, uno studente.
L’autonomia delle scuole trova la sua concretizzazione nel POF, il documento in cui viene delineato il curricolo della scuola. La legge dell’autonomia prevedeva infatti che il Collegio dei Docenti annualmente redigesse (e che il Consiglio d’Istituto poi adottasse) un Piano dell’Offerta Formativa (POF). La legge 107 (comma 14) ha fatto diventare il piano triennale (PTOF) e soprattutto ha enfatizzato i poteri del dirigente scolastico che ora ha la prerogativa di decidere le linee guida della stesura del PTOF (che poi viene elaborato dal Collegio e infine approvato  dal Consiglio). Vedremo più avanti le conseguenze di questo per l’organico docente.

In ogni caso, l’autonomia ha dei limiti molto forti, dei vincoli precisi che delimitano la possibilità della scuola di progettare curricoli: è il Ministero che per i diversi tipi e indirizzi di studio definisce, fra le altre cose: gli obiettivi generali del processo formativo e gli obiettivi specifici di apprendimento relativi alle competenze degli alunni; le discipline e le attività costituenti la quota nazionale dei curricoli e il relativo monte annuale; l’orario obbligatorio annuale complessivo dei curricoli comprensivo della quota nazionale obbligatoria e della quota riservata alle istituzioni scolastiche.
Il Ministero fissa quindi gli obiettivi da raggiungere alla fine di ogni percorso formativo al fine di garantire un’omogeneità di risultati in tutte le scuole d’Italia: di conseguenza nel curricolo obbligatorio che le scuole inseriscono nel PTOF c’è una quota definita a livello nazionale, e una (detta, appunto, dell’autonomia) riservata ai singoli istituti, che scelgono liberamente come integrare la propria offerta. Secondo il legislatore questa libertà, benché vincolata, deve essere sfruttata dalle scuole per valorizzare le identità locali e legare le scuole al territorio. Adeguando i propri interventi al contesto e alle caratteristiche degli alunni la scuola dovrebbe quindi poter rispondere alla domanda delle famiglie e alle esigenze produttive del territorio e in tal modo adempiere all’art. 1 del D.P.R. 275/1999 e cioè garantire il “successo formativo”. Nella 107 tutto questo si è trasformato in quel calderone insensato e pericoloso che, sotto la dicitura di “alternanza scuola-lavoro”, nasconde grossi favori alle aziende e abitua i ragazzi alla solita precarietà spacciata per flessibilità. Come abbiamo visto la retorica legata alle esigenze del territorio nasce direttamente dal concetto di autonomia, e con gli anni si è rafforzata. Per esempio, la quota dell’autonomia era stata fissata inizialmente (dal D.M. 234/2000) al quindici percento del curricolo complessivo e poi ritoccata più volte dai successivi interventi normativi, fino all’attuale venti percento. Inoltre, sono stati i Regolamenti della Riforma Gelmini (D.P.R. 87, 88 e 89/2010), a introdurre quegli “spazi di flessibilità”, “destinati a riflettere bisogni molto specifici di realtà produttive e di forme di eccellenza individuabili nel territorio”.

L’insistenza sul concetto di autonomia va di pari passo col ribadire che i vincoli alla stessa sono necessari per garantire omogeneità dei risultati e quindi una loro valutabilità scientifica: ecco che la retorica del decentramento e della libertà cozza contro l’ossessione standardizzante messa in piedi negli anni recenti. Come si può allo stesso predicare l’autonomia e imporre prove e criteri di (auto)valutazione che valgano per tutti indistintamente? A questo infatti servono strumenti e istituti come il RAV, l’INVALSI e il Sistema Nazionale di Valutazione tutto: vincolando l’autonomia concessa (e comunque sempre soggetta a verifica) a un monitoraggio estremo dell’azione formativa, sancisce una logica solo formalmente votata al suo miglioramento, e invece più concretamente funzionale alla prosecuzione di un’idea aziendalista della scuola.

L’organico dell’autonomia
Ma dove l’autonomia non ha ancora mostrato i suoi effetti più nefasti è il reclutamento della futura classe insegnante, tema di strettissima attualità date le assunzioni dello scorso autunno e il concorso a cattedra in fase di svolgimento. Tra abilitati e non abilitati, TFA e PAS, ingressi nelle Graduatorie ad Esaurimento, permanenze nelle Graduatorie di Istituto e incertezza assoluta sulle prossime Graduatorie di Merito, l’unica cosa davvero sicura – che pochissimi stanno mettendo in evidenza, e di cui quasi nessun docente precario è consapevole – è che tutti gli insegnanti che saranno stabilizzati o reclutati d’ora in poi, così come la maggior parte dei neoassunti nel piano straordinario dello scorso settembre (quelli delle cosiddette fasi B e C), non avranno più la celeberrima “titolarità di cattedra”, simbolo del ruolo, ma saranno assegnati a un ambito territoriale (altra novità della 107) ed entreranno nel fantomatico “organico dell’autonomia”.
Seconda la L. 107, infatti, al dirigente spetta la gestione del personale docente: egli quindi decide il personale da assegnare all’organico dell’autonomia (o all’organico potenziato) che non ha titolarità dell’insegnamento ma fa sostituzioni o attua i progetti definiti nel PTOF. Essendo il PTOF di durata triennale, va da sé che triennale è la durata di sicurezza del posto che ha il docente inquadrato in questa maniera.
Cerchiamo di chiarire meglio.
L’organico dell’autonomia riguarda posti comuni, di sostegno e di potenziamento. Può essere utilizzato per una serie di mansioni non direttamente connesse all’insegnamento in classe e può essere utilizzato nell’ambito degli spazi di flessibilità. Un jolly, insomma (un tappabuchi dicono i maligni), che però sembra più simile a un lavoratore a progetto che a un insegnante. La questione è assai complessa e difficilmente sintetizzabile, anche perché il testo della legge non offre risposte a tutte le eventualità possibili. Tuttavia c’è un comma, il 196, che non lascia tranquilli. Recita così: «Sono inefficaci le norme e le procedure contenute nei contratti collettivi, contrastanti con quanto previsto dalla presente legge». Di conseguenza, nel caso si  palesasse un contrasto – non inusuale in una selva di leggi e norme che si sovrappongono come quelle sulla scuola – fra i due testi, vincerebbe sempre la 107.
Come detto l’assegnazione dell’incarico spetta al dirigente scolastico, prioritariamente su posti vacanti e disponibili, anche su classi di concorso diverse da quella per cui si è abilitati (in mancanza ovviamente di docenti abilitati in quella disciplina), e anche attraverso colloquio. A partire dalle prossime assunzioni, quindi, il dirigente scegliendo dall’ambito territoriale assegnerà o sul posto comune (cattedra) o su quello dell’autonomia (potenziamento), per tre anni, formalizzando la scomparsa del ruolo. L’ultimo docente non a rischio di entrare nell’organico dell’autonomia è il docente in ruolo all’anno 2014-15, ma la tendenza sulla lunga durata è fare in modo che siano tutti “dell’autonomia” e nessuno abbia una cattedra.

“È in questa direzione, inoltre, che vanno le aperture verso la chiamata diretta degli insegnanti da parte dei presidi nell’ambito della scuola “dell’autonomia”; e chi crede che il rischio sia di inserire nella scuola gli “amici degli amici” ha una visione parziale e ingenua della situazione, perché l’obiettivo è di potersi servire di insegnanti non sindacalizzati, docili, disciplinati al volere della dirigenza”
[Teste e colli]

Super-dirigente
A proposito di poteri del dirigente: il rafforzamento delle funzioni del dirigente scolastico previste dalla L. 107 è esplicitamente votato al rilancio e alla piena attuazione dell’autonomia.
Tra le nuove competenze assegnate al dirigente scolastico, oltre a quelle già menzionate (definire gli indirizzi per l’attività della scuola sulla base dei quali il collegio dei docenti elabora il PTOF e individuare il personale a cui attribuire incarichi triennali sull’organico dell’autonomia) c’è quella di nominare autonomamente i propri collaboratori (compito che prima spettava al Collegio) e di assegnare annualmente il premio (preso dal fondo d’Istituto) ai docenti meritevoli. In cosa consiste il merito non è ovviamente specificato ma non è peregrino ipotizzare che le due prerogative appena citate non siano slegate e che il primo merito da dimostrare per essere premiati sia quello di fedeltà.
In sostanza, il dirigente non risponde più alla comunità (dei docenti, degli studenti, della società) ma ai suoi superiori, dentro una struttura verticistica e dirigenziale che ben poco ha di autonomo e poche garanzie dà alla libertà di insegnamento e alla qualità dell’istruzione (o formazione).

Conclusione
Per finire da dove avevamo iniziato. Il punto troppo spesso dimenticato, nella ridda delle teorie e delle valutazioni parziali, è che senza finanziamenti, investimenti, risorse pubbliche la scuola non può essere garanzia di alcun successo formativo. Nel corso degli ultimi vent’anni lo Stato, con una volontà politica di volta in volta rinnovata dai vari governi, ha promosso una cultura dell’aziendalizzazione progressiva, servendosi dell’autonomia come foglia di fico per i tagli massicci e rinunciando di fatto a svolgere la sua funzione sociale. Come scriveva Giacomo Gabbuti su questo blog ormai tre anni fa, l’autonomia scolastica, senza risorse, ha fallito storicamente perché ha aumentato le disuguaglianze già esistenti in questo paese tra nord e sud e centro e periferia. Inoltre:

il fallimento è storico anche in senso letterale: aver delegato ai singoli enti locali – e ai loro bilanci diseguali – l’implementazione della legislazione nazionale in materia di Istruzione, facendo sì che le aree più arretrate fossero proprio quelle prive delle risorse necessarie a recuperare, è all’origine del fallimento storico delle politiche di istruzione in Italia

Per queste ragioni, solo smascherando la retorica dell’autonomia scolastica si potranno smantellare tutti i mali da essa derivati o ad essa collegati.


Marco Mongelli (1989), fondatore e redattore di 404: file not found, è dottorando in letterature comparate e (possibile, futuro) insegnante precario. Si occupa del romanzo contemporaneo in una prospettiva specificamente letteraria e comparata. Gli piacciono molto anche i film, la musica, la serialità televisiva e (quasi) tutti gli sport.

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