[TraDueMondi] “I Furti sulle Ore”. Breve storia sociale della cassa integrazione guadagni.

– Niccolò Serri –

Sciopero dei lavoratori della Ercole Marelli contro la cassa integrazione (1978). Fondo Loconsolo, Archivio del Lavoro, Sesto San Giovanni
Sciopero dei lavoratori della Ercole Marelli contro la cassa integrazione (1978). Fondo Loconsolo, Archivio del Lavoro, Sesto San Giovanni

[Continua Tra Due Mondi, il focus tematico dedicato da 404 alla storia economica e sociale italiana. Ogni due settimane (dalla prossima volta di venerdì) la rubrica proverà a far parlare la storia, e la ricerca storica, con le questioni di attualità. Qui trovate il primo pezzo di Gabriele Cappelli su riforma e autonomia della scuola.]

La cassa integrazione e poi il licenziamento,
la disoccupazione arriva a tradimento.
E giorni e giorni in giro non c’è niente da fare
se non ti sai arrangiare non potrai più campare…
La produzione si deve salvare
ristrutturare e licenziare.
Tutti d’accordo, patto sociale
e riprendiamo a lavorare.
“Prego signor padrone mi faccia lavorare,
un mese di cantiere o un giorno a scaricare”
senza assicurazione, i furti sulle ore
tutto si può accettare dalla disperazione.1

Lo scorso settembre sono stati approvati gli ultimi decreti legislativi a suggello finale della Legge Delega n.183 del dicembre 2014, che insieme al Decreto Poletti del marzo dello stesso anno  compone l’architrave della riforma più ambiziosa del Governo Renzi, Il Jobs Act. Da quando il Premier ha manifestato la propria intenzione di ribaltare il tavolo del mercato del lavoro italiano, in molti hanno cercato di capire cosa si nascondesse dietro espressioni come “contratto a tutele crescenti” o “nuova assicurazione sociale per l’impiego”. Non senza ragione, la maggior parte delle analisi si è concentrata sulla riforma delle tipologie contrattuali e sul nuovo arsenale di politiche passive contro la disoccupazione. In mezzo al caleidoscopio di nuove sigle, tuttavia, poca attenzione è stata prestata alla trasformazione di un altro acronimo: CIG, o cassa integrazione guadagni. Una mancanza tanto più vistosa se si considera l’importanza di questo strumento nell’attutire i costi sociali della recente crisi. Dal 2008 ad oggi, la cassa integrazione ha assorbito fra un terzo e la metà delle giornate di disoccupazione indennizzate dall’INPS. Un dato ancora più importante se si considera la maggiore generosità monetaria della CIG rispetto ai sussidi di disoccupazione veri e propri.
Pur lasciandone il nome inalterato, il decreto legislativo n.148 del settembre 2015 ha portato una vera e propria rivoluzione nella disciplina della cassa integrazione, tentando per la prima volta di dare un coerente riordino giuridico ad un istituto più vecchio della Repubblica Italiana.2

A partire dall’immediato secondo dopoguerra, la CIG è andata incontro ad una progressiva crescita, con l’espansione incontrollata del suo campo d’intervento a diverse realtà regionali, tipi di industria e categorie di lavoratori. Nel corso dei decenni, la legislazione sulla cassa integrazione si è affastellata in maniera incoerente ed estemporanea, in una successione di decreti e leggine nate per tamponare le varie crisi che hanno puntellato la seconda metà del novecento Italiano. Ne è risultato un ircocervo istituzionale, a metà fra uno strumento di politica industriale, un sussidio all’impresa ed un surrogato di assicurazione contro la disoccupazione.

Giornate di lavoro coperte da CIG e assicurazioni contro la disoccupazione. Elaborazioni dell’autore su dati INPS.

Ma andiamo con ordine. Nonostante qualche primo esperimento di inizio secolo, la cassa integrazione guadagni per gli operai dell’industria nasce formalmente nel 1941 con due contratti collettivi del lavoro. Il suo obiettivo era offrire un’integrazione al salario degli operai lavoranti ad orario ridotto inferiore alle 40 ore settimanali. La gestione della CIG era affidata all’Istituto Fascista della Previdenza Sociale (INPFS) e, inizialmente, il suo campo di applicazione era ristretto alle fabbriche del Nord Italia, la cui produzione era spesso interrotta da cali di energia e difficoltà di approvvigionamento. Alla fine della guerra, nell’impossibilità di mettere mano ad una riforma immediata della sicurezza sociale, la nuova legislazione Repubblicana recepì il sistema delle integrazioni salariali all’interno dei suoi ordinamenti. Di fronte alla crisi economica del dopoguerra, la CIG offriva uno strumento flessibile per tamponare le eccedenze di manodopera ed alleviare la situazione finanziaria delle industrie. In un contesto di forte tensione sociale, con la carica rivoluzionaria della lotta partigiana ancora non sopita e la presenza di molti operai militanti dentro le fabbriche, la strada dei licenziamenti di massa non era percorribile, soprattutto a fronte di una già alta disoccupazione agricola.  Così, mentre il blocco dei licenziamenti nell’industria veniva sancito a livello statale fino a tutto il 1946 – ma la relativa forza sindacale legava le mani degli imprenditori ancora del 1948 – la CIG servì a dissuadere “turbative dell’ordine pubblico”, sovvenzionando temporaneamente il soprannumero di operai impiegati.

Malgrado sia normale oggi assimilare la parola “cassaintegrato” a quella di disoccupato, bisogna mettere in chiaro che la CIG non nasce, ne mai diventerà formalmente, un sussidio alla disoccupazione. L’integrazione salariale, infatti, viene concessa su base temporanea e solo a condizione che i lavoratori sospesi vengano reimpiegati. In un certo senso rappresenta un meccanismo di politica industriale per evitare che la manodopera venga dispersa. In origine l’integrazione interviene solo nei casi in cui l’assenza di lavoro sia dovuta a “fattori non imputabili al datore di lavoro o ai lavoratori”, restringendo di fatto la sua applicabilità. Soprattutto, a differenza della assicurazione contro la disoccupazione, la CIG non è un ammortizzatore automatico e non scatta tutte le volte in cui vi sia una riduzione dell’orario di lavoro. Essa è concessa solo su esplicita richiesta delle singole aziende in difficoltà ed è sempre stata sottoposta al giudizio di commissioni provinciali di rappresentanti delle parti sociali, con un alto livello di arbitrarietà. Ancora all’inizio degli anni Settanta, la stessa dottrina giuridica non si era raccapezzata nel capire se il soggetto del diritto all’integrazione fosse il singolo lavoratore, in quanto beneficiario, o l’azienda , in quanto richiedente (su questo specifico punto sono interessanti le considerazioni dell’associazione milanese di Magistratura Democratica, che fra anni Settanta e Ottanta condusse una lunga battaglia per la riforma della Cassa Integrazione).3

CIG ordinaria e straordinaria: totale ore autorizzate (1967-2015). Elaborazioni dell'autore su dati ISTAT.
CIG ordinaria e straordinaria: totale ore autorizzate (1967-2015). Elaborazioni dell’autore su dati INPS.

Ed è proprio dagli anni Settanta che è utile partire per cercare di capire la deformazione subita nel tempo dalla CIG. Come mostra l’andamento del numero di ore lavoro integrate, la CIG conosce una vera e propria esplosione a partire dalla fine degli anni Sessanta, diventando uno degli strumenti principe per il governo del mercato del lavoro italiano durante la crisi seguita allo shock petrolifero del 1973. Fino ad allora, durante gli anni ruggenti del miracolo economico, il sistema delle integrazioni salariali aveva subito un espansione costante ma controllata. A cavallo degli anni cinquanta, i requisiti di accesso alla CIG erano stati momentaneamente rilassati per far fronte alla crisi dell’industria cotoniera italiana, che rischiava di lasciare intere città, come Biella e Novara, sul lastrico. Nel 1963, poi, la CIG era stata estesa, attraverso una gestione separata, ai lavoratori stagionali edili, durante colpiti dal esplosione della bolla immobiliare seguita alla fine del miracolo. Questi interventi, tuttavia, non avevano configurato alcun riassetto permanente dell’istituto, come invece farà la Legge n.1115 del 1968. La nuova legislazione non solo aumentò il tasso di sostituzione della CIG, portandolo all’80% del salario, ma introdusse anche la gestione straordinaria, un nuovo strumento che ampliava enormemente il campo di intervento dello Stato. La CIG poteva ora essere richiesta dalle aziende non più solo per incidenti temporanei, ma anche in casi di ristrutturazione, riconversione di mercato ed innovazione tecnologica. Ancora più importante, veniva introdotto formalmente il concetto di CIG a “zero ore”, ovverosia la sospensione totale del lavoratore.

Nel contesto infiammato delle relazioni industriali degli anni Settanta, i nuovi spazi di manovra aperti dalla riforma consentirono alle imprese non solo di ammorbidire i costi sociali della crisi, ma anche di intervenire direttamente nella disciplina di fabbrica. Non è un caso, del resto, che le frange dei militanti operaisti e della sinistra sindacale abbiano spesso parlato della CIG come “strumento padronale”. Di fronte alla crisi del fordismo nostrano, l’integrazione salariale offriva uno strumento per intervenire sul ciclo produttivo dell’industria: poteva essere usata per ammorbidire la sospensione dei lavoratori in caso di scioperi – la così detta “messa in libertà” – oppure sfruttata come modo per scaricare sulla manodopera gli errori di pianificazione produttiva. Più semplicemente ed in maniera sempre più sostanziale, la CIG si è venuta a configurare come anticamera nascosta del licenziamento e scivolo dolce verso la disoccupazione.

In ciò non si può sottacere ad una certa connivenza dei sindacati, soprattutto a livello confederale. Nella prima metà degli anni Settanta, la cassa integrazione era diventata uno dei cavalli di battaglia della Federazione Lavoratori Metalmeccanici (FLM) per ottenere il “salario garantito”, una tutela degli stipendi operai contro il carovita ed il rischio di licenziamento immotivato. Nel 1975, Giovanni Agnelli, allora a capo della Confindustria, fu costretto a firmare per l’introduzione di un meccanismo di consultazione obbligatorio che sottoponeva l’utilizzo della CIG al parere dei sindacati. Un modo, si pensava, per metterne a freno l’uso smodato e sottoporre i piani produttivi dell’impresa ad un certo grado di controllo operaio. Una mossa che però si rivelò presto un boomerang, spostando sulla “co-gestione” della crisi un azione sindacale sempre più tesa all’immediata ma effimera salvaguardia dei livelli occupazionali. Come riassumeva l’economista Ezio Tarantelli, trucidato dalle Brigate Rosse nel 1985,  quella Italiana ha finito per assomigliare “ad un economia pompeiana […] in cui gli operai sono incastonati nelle fabbriche […] come i morti di Pompei”.4

Proprio alla grande tragedia del sindacato italiano, del resto, si lega la presa di coscienza pubblica sulla deformazione ormai compiuta del sistema di welfare. Quando nel settembre del 1980 l’Amministratore Delegato della Fiat Cesare Romiti annuncia la cassa integrazione per quasi 24.000 operai, lo fa non solo con patenti discriminazioni, ma anche con il chiaro intento di espellerli in via permanente. Su questa stessa strada, la compagnia torinese sarà presto seguita dal resto del grande capitalismo Italiano, tanto che nel 1984 le ore di CIG equivarranno all’8% della popolazione attiva nell’industria. Gli stessi operai colpiti dai provvedimenti cominceranno ad essere considerati non più come lavoratori temporaneamente inattivi, ma assumeranno i contorni di un gruppo sociale ben definito e stigmatizzato, quello dei “cassintegrati”. La CIG, in sostanza, rappresenta un meccanismo di politica industriale la cui finalità è stata progressivamente denaturata nel tempo. Un processo il cui culmine si è probabilmente avuto nel 2008, quando, con l’introduzione della cassa integrazione in deroga, i trattamenti dell’istituto sono stati estesi in maniera indiscriminata, anche alle aziende che avevano superato i limiti di tempo consentiti, a completo carico della fiscalità generale e causando un’impennata delle prestazioni senza precedenti.

In un certo senso, la storia di lungo periodo della cassa integrazione illustra in maniera paradigmatica la struttura ed i problemi del welfare italiano. In un contesto di classe fortemente polarizzato e nella generale debolezza degli apparati statali, la sicurezza sociale del nostro paese è servita soprattutto per la distribuzione di prebende e l’organizzazione del consenso attraverso gruppi sociali eterogenei. Ne è risultato un sistema decentralizzato e fortemente corporativo, in cui grandi sacche di privilegio sono coesistite accanto ad enormi vulnerabilità.5

Nel caso concreto della CIG, il suo uso anomalo va spiegato in luce della enorme debolezza dei sistema italiano di assicurazione contro la disoccupazione involontaria, che per buon parte della seconda metà del Novecento è stato il più carente della Comunità Economica Europea. Malgrado i ripetuti richiami di esperti e commissioni parlamentari, già nell’immediato dopoguerra, si è scelto di non metter mano ad una riforma dei sussidi di disoccupazione, ancora regolati dalle leggi fasciste del 1936 e ormai ampiamente erosi dall’inflazione. Con un economia ancora parzialmente industrializzata e caratterizzata da un alto livello di disoccupazione, si temeva che un assicurazione generalizzata per i senza lavoro avrebbe messo a dura prova la debole fiscalità dello Stato. Ancora nel 1974, quando l’Italia poteva ormai essere annoverata fra le economie avanzate, il sussidio di disoccupazione ordinario, a somma fissa, copriva un misero 15% del salario medio operaio. La cassa integrazione, per contro, ha da subito offerto un meccanismo flessibile di intervento. Ha consentito allo stato di intervenire in maniera altamente discrezionale per metter mano alle crisi sociali che riteneva più “pericolose”, senza per questo creare un contesto di diritti certi ed automatici. Con la sua copertura a geometria variabile, il sistema delle integrazioni salariali ha funzionato come un rubinetto, da aprirsi e chiudersi a seconda degli umori e paure delle parti sociali. Un meccanismo che è riuscito a reggere durante il compromesso sociale degli anni d’oro del capitalismo italiano ma che ha inevitabilmente ceduto sotto l’alta conflittualità sindacale e il declino strutturale della grande industria italiana degli anni Settanta.

In questo contesto, il Jobs Act interviene a correggere molte delle storture dietro il sistema delle integrazioni salariali. Il potenziamento dei sussidi di disoccupazione attuato dal Governo Renzi ha reso ampiamente ridondante l’utilizzo massiccio che si è fatto della cassa integrazione. La tutela dell’integrazione è stata estesa anche ai lavoratori in apprendistato prima esclusi, prendendo atto della precarizzazione del mercato del lavoro italiano, ma ciò in un contesto generalizzato di restrizione. il decreto attuativo ha infatti visto l’abrogazione della CIG in deroga, che rappresentava il più cospicuo ed indebito allargamento dell’istituto, così come l’introduzione di un divieto più stretto contro l’utilizzo della CIG in casi di cessazione dell’attività aziendale.  Lo stesso periodo massimo di concessione, prima regolato da proroghe ministeriali e virtualmente illimitato, è stato fissato in un massimo di 24 mesi per quinquennio. Una carrellata di misure che puntano a stemperare gli aspetti meramente assistenziali delle cassa integrazione.

Allo stesso tempo, però, le linee tracciate dal governo sembrano negare alla base le finalità della cassa integrazione come strumento di politica industriale. La necessità di reimpiego della manodopera, cardine normativo dell’istituto dai suoi albori, è stata sostituita con un più generico “consistente recupero occupazionale del personale interessato dalle sospensioni” (art.21). Soprattutto, il nuovo decreto ha introdotto un contributo addizionale per le singole imprese che utilizzano la CIG, prevedendo quote addizionali a seconda del tempo di utilizzo (art.5). Una misura che, se da un lato serve ad impedirne un uso smodato, dall’altra nega alla base il principio della CIG come strumento di supporto temporaneo finalizzato al reimpiego della manodopera. La maggiorazione dei costi per accedere all’aiuto statale circoscrive, ma non allevia, la crisi dell’impresa.

In sostanza, il nuovo punto di riferimento legislativo per la Cassa Integrazione non riesce a dare un indirizzo chiaro all’istituto. In linea con il taglio delle spese e l’idea di una “coperta” finanziaria troppo corta, i provvedimenti mettono un freno all’espansione incontrollata delle prestazioni. In questo, però, tradiscono anche una certa incomprensione delle finalità con cui le integrazioni nascono e sviluppano. Nello spazzar via gli eccessi, la riforma sembra anche colpire i lati più squisitamente anticiclici della cassa integrazione. La CIG resta così un “Giano Bifronte”, come lo definiva già negli anni Ottanta l’economista Paolo Garonna, a metà fra un sussidio per l’impresa ed una disoccupazione assistita per il lavoratore.6 L’incapacità di mettervi mano in maniera seria può essere giustificata dai perduranti effetti delle crisi, ma denota anche l’incapacità dello Stato di farsi promotore di una politica industriale coerente. Il governo del mercato del lavoro abdica, di fatto, al libero gioco degli interessi.

1 Alfredo Bandelli, La Cassa Integrazione, in “Fabbrica, Galera, Piazza”, I Dischi del Sole, Milano, 1974, Feltrinelli 2015, p. 35.

2 Il riferimento normativo è a DECRETO LEGISLATIVO 14 settembre 2015, n. 148 Disposizioni per il riordino della normativa in materia di ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro, in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n. 183. (15G00160) (GU n.221 del 23-9-2015 – Suppl. Ordinario n. 53).

3 Si veda Magistratura Democratica, prospettive di superamento della cassa Integrazione guadagni, in “Quaderni del Lavoro”, 80, Vol.IV, 1985.

4 In Ezio Tarantelli, The Management of Industrial Conflict during the Recession of the 1970s, in Ezio Tarantelli and Gerarde Willke (Eds.), “The Management of Industrial Conflict and the Recession of the 1970s: Britain, Germany and Italy “, European University Institute, Firenze, 1981, p.18.

5 Per un riferimento bibliografico su tutti, si veda Maurizio Ferrera, Valeria Fargion e Matteo Jessoula, Alle radici del Welfare all’Italiana, Collana Storica della Banca d’Italia, Marsilio, Venezia, 2012.

6 Paolo Garonna, L’economia della cassa integrazione guadagni: teoria e funzioni degli interventi di integrazione salariale nella economia italiana, Università di Padova, Facoltà di scienze statistiche demografiche e attuariali, 1984.


Niccolò Serri è dottorando in Storia del lavoro e dei movimenti sociali presso l’Università di Cambridge, Magdalene College, con uno studio sulle relazioni industriali italiane nel secondo dopoguerra. Ha collaborato con la Fondazione Basso, la rassegna di studi internazionali Aspenia e il ministero degli Affari Esteri italiano.

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