[TraDueMondi] La riforma della scuola e l’autonomia scolastica: un déjà-vu?

– Gabriele Cappelli –

Anno 1912, foto di classe elementare di via Gioberti e dintorni. La Nazione
Anno 1912, foto di classe elementare di via Gioberti e dintorni. La Nazione

[Come annunciato prima della pausa, tra le novità con cui riprendiamo le pubblicazioni vi è un focus tematico sulla storia economica e sociale italiana. Si chiamerà Tra Due Mondi: perché citare letteralmente Carlo Cipolla sarebbe stato troppo, ma anche perché – oltre a tentare la navigazione tra le diverse culture, sensibilità e discipline che si nascondono dietro l’etichetta di “storia economica”  – proveremo a fare la spola tra la ricerca e l’attualità. Se la politica troppo spesso manca di guardare al passato dei fatti economici e sociali, preferendo affidarsi a retoriche dogmatiche e alla navigazione a vista, anche l’accademia tende a trincerarsi nell’analisi distaccata del lunghissimo periodo, mancando di portare opinioni informate al dibattito. Con Tra Due Mondi proveremo a colmare questa distanza, raccogliendo saggi, recensioni, interviste sulla storia economica e sociale del nostro Paese, intesa nel senso più vasto possibile. Buona navigazione.]

Quest’articolo guarda all’Italia nel periodo che va dal processo di unificazione che ha dato vita al Regno d’Italia, fino al periodo antecedente la Seconda Guerra Mondiale, per offrire una panoramica sui potenziali effetti dell’autonomia scolastica sul sistema scolastico italiano. Vale dire che, anche se la storia non necessariamente si ripete, l’effetto delle politiche scolastiche del Regno sui livelli d’istruzione fra il 1861 e il 1931 mette in guardia su alcuni effetti collaterali dell’autonomia scolastica, che è stata appena rafforzata dalla riforma della scuola del Governo Renzi.

La riforma mira a migliorare la competitività dell’Italia in ambito internazionale, dal momento che anche l’ultimo rapporto OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico), Uno Sguardo sull’Istruzione 2015,1 conferma come il paese rimanga indietro in termini di qualità dell’istruzione rispetto alla maggioranza delle economie avanzate – nonostante qualche timido passo in avanti. Il sistema scolastico italiano sembra soffrire nel tradurre la quantità d’istruzione ricevuta dagli studenti in capacità applicabili a diversi contesti lavorativi e di problem solving. l’Italia spende anche poco per istruzione, soprattutto se si guarda ai fondi destinati alla ricerca – ma anche per gli altri livelli si registrano divergenze notevoli, soprattutto per quanto riguarda gli stipendi degli insegnanti.

La riforma della scuola 2015 si pone l’obiettivo di aumentare la competitività degli studenti italiani e di aumentarne, come direbbero gli economisti, il capitale umano, un fattore ritenuto fondamentale – ad esempio per la sua importanza nel sostenere lo sviluppo tecnologico e l’adozione di nuove tecnologie da terzi – per promuovere crescita e sviluppo. La riforma della scuola si è inserita nell’ambito di una politica economica decisamente non espansiva, sull’onda del rigore proposto, se non imposto, dall’Unione Europea. I punti salienti della riforma si concentrano quindi su vari aspetti organizzativi, con i nuovi fondi destinati alla riforma che sembrano tappare falle esistenti, più che aumentare la capacità del sistema nel lungo periodo. Fra le novità in ambito organizzativo, hanno fatto molto discutere le norme volte a incrementare l’autonomia scolastica, per esempio quelle che delegano più potere decisionale al dirigente scolastico. Questo tipo d’intervento è volto a decentralizzare il potere decisionale all’interno del sistema scolastico italiano: questo tipo di politiche è stato raccomandato in passato da molte organizzazioni internazionali, ed è un trend che ha interessato sia paesi sviluppati che paesi in via di sviluppo negli ultimi venti o trent’anni.

I potenziali benefici di un incremento dell’autonomia scolastica sono molti, almeno sulla carta: il fatto che le decisioni vengano prese in loco, secondo le specificità delle dinamiche territoriali prese in considerazione, dovrebbe assicurare un adattamento dell’offerta formativa alla domanda d’istruzione. Il controllo dell’operato delle istituzioni scolastiche dovrebbe risultare anch’esso migliorato, dal momento che si reduce la distanza fra i centri decisionali e le persone a cui questi devono dar conto, e quindi si migliorano gli incentivi che dovrebbero portare ad un buon funzionamento della scuola.

I risultati recenti ottenuti dalle ricerche sugli effetti dell’autonomia scolastica sulla qualità dell’istruzione erogata hanno però dato risultati deludenti, evidenziano che i costi spesso superino i miglioramenti prodotti da questi interventi. Ad esempio, due autori importanti nel campo della ricerca sulla scuola e sull’economia si sono chiesti se aumentare l’autonomia scolastica abbia senso dappertutto: la loro risposta è stata un secco e chiaro “no”, sottolineando come l’autonomia funzioni bene solo in paesi con un reddito pro capite medio o elevato.2 Dello stesso avviso un altro gruppo di ricercatori, che si è concentrato sull’Argentina negli anni Novanta, evidenziando come l’aumento di autonomia nella scuola secondaria abbia prodotto in media miglioramenti nei testi di lingua e di matematica, ma anche come questi effetti siano stati completamente assenti per gli studenti e le aree più povere interessate dalla riforma.3 Secondo uno studio ancora più recente, uno dei fattori chiave per il buon funzionamento di un sistema scolastico decentralizzato è la capacità delle comunità locali d’influenzare i processi decisionali, che spesso vengono letteralmente “catturati” dalle classi dirigenti locali a svantaggio delle masse.4 Il caso dell’istruzione elementare nel Regno d’Italia è interessante per studiare gli effetti dell’autonomia scolastica in un contesto nazionale caratterizzato da ampi divari regionali. L’Italia del tardo XIX secolo, infatti, era caratterizzata da differenze regionali già piuttosto grandi per quanto riguarda il reddito pro capite, anche se nell’arco di più di un secolo il divario sarebbe stato destinato ad ampliarsi.5 Le differenze regionali in Italia appaiono ancora più marcate a livello di indicatori sociali, come istruzione, aspettativa di vita e altezza media della popolazione (che può essere usata per studiare il benessere, perché influenzata dalla nutrizione e dalle condizioni igienico-sanitarie dell’ambiente circostante).6

La Legge Casati del 1859, che influenzerà la struttura di fondo del sistema scolastico italiano fino al 1911 con pochi cambiamenti di rilievo, è piuttosto avanzata per i tempi, ma sembra non tenere conto dell’esistenza di diverse realtà sociali ed economiche. Secondo la Legge, la scuola elementare deve essere obbligatoria ed erogata senza costi per gli studenti e le loro famiglie: in tutti i comuni italiani per almeno due anni, nei comuni con più di 4,000 abitanti – o quelli che hanno una secondaria – per due anni aggiuntivi, per un totale di quattro. La scuola è finanziata e gestita dai consigli comunali, che hanno ampi margini d’autonomia per quanto riguarda l’assunzione e il licenziamento dei maestri, la costruzione e il mantenimento delle scuole elementari, e le sanzioni alle famiglie che non rispettano l’obbligo; invece, i curricula e le norme sull’obbligo sono dettati dal centro, che però stenta a far rispettare le regole senza meccanismi sanzionatori efficaci. Solo la Legge Coppino ne introdurrà alcuni, piuttosto inefficaci, nel 1877. Inoltre, anche se il governo centrale pubblica, con il testo della Legge Casati, delle tabelle che indicano i minimi di stipendio per i maestri, in realtà l’autonomia dei comuni si traduce in retribuzioni che spesso sono ben al di sotto dei minimi dettati alle norme.7

Alcuni di questi aspetti sono discussi dalle molte e voluminose inchieste che, a partire dal 1865 e a intervalli irregolari di circa cinque o sei anni, e accompagnati da voluminose statistiche, evidenzieranno come i precetti della legge rimangano più che altro sulla carta. Condizioni igienico-sanitarie di molte scuole ai limiti del vivibile, insegnanti senza preparazione quando non addirittura analfabeti, stipendi del corpo docente ai limiti della sussistenza, risorse dei comuni molto limitate, scarsa domanda d’istruzione in molte regioni d’Italia ancora prevalentemente agricole, nonché l’atteggiamento della classe dirigente comunale spesso contro l’istruzione, sono alcuni dei fattori che secondo gli osservatori contemporanei rallentano la diffusione dell’istruzione – soprattutto nelle campagne e nel Sud della penisola.

Sull’onda del primo balzo industriale e del cambiamento sociale che scuote il paese nel primo decennio del Novecento, in Italia s’inizia a parlare di un più incisivo intervento statale nell’ambito dell’istruzione primaria. In particolare, la Legge Orlando del 1904 aumenta gli stipendi degli insegnanti per la prima volta dagli anni Ottanta dell’Ottocento, con decimi addizionali che saranno a carico dello stato. Nel 1906, la Legge Speciale per il Mezzogiorno include delle norme volte a promuovere l’edilizia scolastica nel Sud e nelle Isole. Ma è solo nel 1911, con l’approvazione della Riforma Daneo-Credaro,8 che il sistema scolastico italiano cambia pelle. La Riforma prevede il passaggio di tutti gli 8,000 e più comuni italiani alla gestione statale, fatta eccezione per i capoluoghi di provincia o di circondario, circa 270, che venivano automaticamente esclusi dal nuovo sistema amministrativo.9 A livello finanziario, questo si traduce nel fatto che i comuni debbano versare una somma pari al loro bilancio per l’istruzione (calcolato in base all’anno precedente la Riforma) alla Tesoreria dello Stato, mentre il governo si occupa direttamente dei fondi per l’aumento degli stipendi degli insegnanti. Si parla inoltre di mutui a tasso zero per i comuni che intendano costruire nuove scuole, dal momento che il pagamento dei tassi d’interesse risulta a carico dello Stato. Tutti questi fondi vengono gestiti da un nuovo organo amministrativo, che in realtà era già esistente sotto la Legge Casati, ma che adesso viene potenziato e reso parzialmente elettivo: il Consiglio Scolastico Provinciale (CSP). Secondo la Legge, il CSP

provvede alla gestione dei fondi e delle rendite comunque provenienti destinate alla istruzione e all’educazione elementare e popolare […]; delle assegnazioni fatte dallo Stato alla provincia, dei concorsi, sussidi e rimborsi destinati all’istruzione e all’educazione elementare e popolare; dei contributi della provincia e dei comuni determinati dalla legge e deliberati dagli enti locali a favore dell’istruzione e della educazione elementare e popolare; delle tasse scolastiche e degli eventuali contributi versati dagli alunni. Provvede inoltre: all’approvazione del bilancio scolastico provinciale; […] all’istituzione, nei limiti degli stanziamenti del bilancio, di scuole elementari, d’insegnamenti facoltativi e di scuole complementari; alla nomina, alla promozione, al trasferimento, al collocamento a riposo, al licenziamento degli insegnanti; a tutte le altre attribuzioni, relative all’istruzione elementare e popolare, conferite al Consiglio comunale dalle leggi anteriori alla presente.

Come si vede dalle ultime due righe di questo estratto dall’articolo 6 della Legge, ai consigli comunali vengono sottratti tutti i poteri sulla gestione finanziaria e amministrativa della scuola. Lo stato si fa carico, a livello finanziario, della spesa per istruzione come mai prima di allora: i trasferimenti da parte del Ministero della Pubblica Istruzione passano, nel 1912, a circa lo 0.22 percento del PIL, rispetto allo 0.11 percento del 1911. Si conti inoltre che, solo nel 1904, prima della Legge Orlando sull’aumento degli stipendi a carico dello Stato, il valore era di molto inferiore allo 0.05 percento del PIL. Infine, è bene notare che questo dato non dipende da cambiamenti in altri livelli d’istruzione,10 per esempio una riallocazione di fondi dall’istruzione secondaria a quella primaria. A livello amministrativo, lo Stato si avvicina ai comuni grazie al potenziamento degli organi di gestione a livello provinciale. Anche se la portata del cambiamento amministrativo è difficilmente misurabile – al contrario dello strappo nel trend di spesa statale visto sopra – quest’intervento appare comunque fondamentale nel muoversi verso una centralizzazione del sistema scolastico elementare in Italia nel primo Novecento.

Seguendo ipotesi di ricerca proposte negli anni Novanta,11 alcune ricerche recenti hanno studiato – e tutt’ora studiano – l’impatto della Riforma Daneo-Credaro sui livelli di scolarizzazione elementare in Italia. I dati sull’alfabetizzazione a livello regionale evidenziano come i tassi di crescita dell’alfabetismo al Sud siano aumentati molto durante il periodo di maggior intervento statale, cioè dal 1901 al 1921, rispetto ai decenni di fine Ottocento e al periodo Fascista (Figura 1)12. È bene anche notare che i tassi di crescita dell’alfabetismo al Centro-Nord non sembrano diminuire nello stesso periodo, un risultato che suggerisce un miglioramento nella performance a livello nazionale.

Il trend nei tassi di alfabetismo mostra una chiara divergenza sotto il sistema decentralizzato, mentre una prima convergenza, seppur lenta, avviene solo a partire dal 1901 e poi, più decisa, fra il 1911 e il 1921, quando i tassi di crescita del Sud, evidenziati dal grafico a barre rosse nella Figura 1, quasi raddoppiano, superando di molto i valori della media nazionale e quelli del Centro-Nord, che sono evidenziati dalle barre blu.

Figura 1 – Trend (scala sx) e tassi di crescita (scala dx) dell’alfabestismo fra Centro-Nord (CN) e Sud (S) Italia.
Figura 1 – Trend (scala sx) e tassi di crescita (scala dx) dell’alfabetismo fra Centro-Nord (CN) e Sud (S) Italia.

Gli anni Trenta vedono la rottura del fronte per la scuola che si era formato intorno al compromesso sull’intervento statale, con un ritorno a ipotesi di decentralizzazione e, nei primi anni Venti, il passaggio alla Riforma Gentile, discussa più in dettaglio altrove.13

Ricerche più recenti hanno confermato, grazie all’uso di metodi quantitativi, che la Riforma Daneo-Credaro è stata un punto di rottura positivo, laddove gli ampi divari sociali ed economici fra città e campagna – e fra Nord e Sud del paese – avevano rallentato la diffusione dell’istruzione elementare di massa sotto un sistema caratterizzato da elevata autonomia locale. In particolare, la Riforma ha avuto effetti positivi sui tassi d’iscrizione alla scuola elementare, nonché sul numero di maestri per mille bambini in età scolare. Questi effetti si sono sentiti soprattutto al Sud, molto meno nelle zone più avanzate e industrializzate d’Italia, come il Nord-Ovest.14 Risultati preliminari di ricerche ancora in corso, basati su dati comunali dettagliati e su tecniche statistiche più raffinate, suggeriscono che i tassi di alfabetismo dei comuni amministrati dallo Stato dopo la Daneo-Credaro (periodo 1911 – 21) siano cresciuti, in media, dello 2.27 percento all’anno, contro l’1.84 percento raggiunto da comuni in tutto e per tutto simili ai primi, ma che non hanno mantenuto l’autonomia scolastica (cosiddetto gruppo di controllo).15

È possibile tracciare dei parallelismi fra l’Italia di allora e l’Italia di adesso? Emanuele Felice ha evidenziato l’ampiezza del divario regionale nel tardo Ottocento, e come questo sia cresciuto nel lungo periodo. Secondo i dati del 1871, fatto 100 il PIL pro capite medio in Italia, il PIL pro capite del Nord-Ovest (l’area più avanzata del paese dal punto di vista economico) era circa 110, mentre quello del Sud e delle Isole (aree che avrebbero sperimentato una crescita economica decisamente più lenta di altre regioni italiane) 90. Disparità importanti, ma che impallidiscono di fronte a quelle di oggi. Nel 2009, infatti, se il Nord-Ovest aveva un PIL pro capite pari a circa il 120 per cento della media italiana, il Sud e le Isole si collocavano ben lontano, con un 70 per cento. Vale a dire: il divario economico relativo fra le regioni italiane è cresciuto, e moltissimo, negli ultimi 150 anni. Se in passato queste regioni hanno perso terreno nella diffusione della scuola per la carenza di fondi e istituzioni che potessero favorirne lo sviluppo, il problema potrebbe essere di maggior rilievo dato l’attuale divario regionale. Oggi, ovviamente, i tassi di alfabetismo non differiscono molto fra Nord e Sud. Ma se guardiamo a misure più precise di capacità, quali i punteggi nei test PISA e il rapporto di Save the Children sullo sviluppo dell’istruzione fra le regioni italiane, ci accorgiamo che un divario enorme tutt’ora esiste fra Nord e Sud, un divario confermato dall’andamento di lungo periodo dell’economia, ma anche dalla reazione16 alla recente crisi economica.

La storia d’Italia ci mette quindi in guardia rispetto all’autonomia scolastica. Vero, sulla carta i pregi sono molti, e alcune aree del paese potrebbero beneficiarne. Ma altre regioni potrebbero rimanere ancora più isolate, proprio per meccanismi che non hanno permesso al sistema decentralizzato di funzionare prima della Riforma Daneo-Credaro: clientelismo, mancanza di risorse e bassa domanda d’istruzione e, soprattutto, mancanza di supervisione degli enti locali da parte del Governo.

1 Traduzione per la nota OCSE sull’Italia, a cura di F. Avvisati e Gabriele Marconi, Directorate for Education and Skills, OECD. Titolo originale del report: Education at a Glance 2015.

2 Si veda Hanushek E.A., Link S. e Woessmann L (2013), “Does school autonomy make sense everywhere? Panel estimates from PISA”. Journal of development economics 104: 212-232.

3 Si veda lo studio di Galiani, S., Gertler P. e E. Schargrodsky (2008), “School decentralization: Helping the good get better, but leaving the poor behind”. Journal of Public Economics 92: 2106-2120.

4 Pradhan, M., Suryadarma, D., Beatty, A., Wong, M., Gaduh, A., Alisjahbana, A. e R.P. Artha (2014), “Improving Educational Quality through Enhancing Community Participation: Results from a Randomized Field Experiment in Indonesia”. American Economic Journal: Applied Economics 6: 105-126.

5 E. Felice (2014), Perché il Sud è rimasto indietro. Bologna, Il Mulino.

6 Si veda in proposito il libro edito da G. Vecchi (2011), In ricchezza e in povertà. Bologna, Il Mulino. Capitoli 2, 3 e 5.

7 Si veda G. Vigo (1971). “Istruzione e Sviluppo Economico in Italia nel Secolo XIX”, in Archivio Economico Dell’Unificazione Italiana (G. Vigo ed.). Torino: ILTE.

8 Dal nome dei due ministri responsabili del testo di legge, Edoardo Daneo e Luigi Credaro.

9 I comuni esclusi potevano fare richiesta per venire amministrati comunque dallo stato, e circa il 40 percento lo fece. Anche i comuni amministrati potevano fare richiesta per tornare autonomi, se rispettavano certe condizioni dettate dalla Legge, ad esempio un tasso di analfabetismo inferiore al 25 percento secondo il precedente censimento. In questo caso però, su un campione casuale di circa 800 comuni, quelli che richiesero di tornare all’autonomia scolastica fra il 1911 e il 1922 si possono contare sulle dita di una mano. Si veda Cappelli G. e M. Vasta (2016), “Does centralization foster human capital accumulation? Quasi-experimental evidence from Italy’s Liberal Age”. Working paper.

10 Coccìa, M. e Giuseppe Della Torre. (2007), “La Ricostruzione dei Consumi Pubblici nel Campo dell’Istruzione nell’Italia Liberale: 1861-1913”. DEPFID Working Paper 9. Universditaà di Siena, Figura 1, p. 38.

11 M. Vasta (1999), Innovazione Tecnologica e Capitale Umano in Italia (1880–1914). Le Traiettorie della Seconda Rivoluzione Industriale. Il Mulino, Bologna. Si veda anche V. Zamagni (1993b), “L’offerta di istruzione in Italia 1861‑1987: un fattore guida dello sviluppo o un ostacolo?”. Working paper del Dip. di Economia e Territorio dell’Univ. di Cassino n. 4, 1993. Universita’ di Cassino.

12 Per le fonti si veda A’Hearn B., Auria C. e G. Vecchi (2011), “Istruzione”, in G. Vecchi (ed.), In ricchezza e in povertà. Bologna, Il Mulino.

13 Per una panoramica si può consultare E. De Fort (1996), La Scuola Elementare dall’Unita’ alla Caduta del Fascismo. Il Mulino, Bologna.

14 G. Cappelli (2016), “Escaping from a human capital trap? Italy’s regions and the move to centralized primary schooling, 1861–1936”. European Review of Economic History 20 (1): 46-65.

15Cappelli G. e M. Vasta (2016), “Does centralization foster human capital accumulation? Quasi-experimental evidence from Italy’s Liberal Age”. Working paper.

16“A tale of two economies” su The Economist online del 16 Maggio 2015.

 


Gabriele Cappelli è attualmente Visiting Professor all’Università Autonoma di Barcelona. La sua ricerca si occupa di ricostruire l’evoluzione della quantità e qualità dell’istruzione nel lungo periodo, nonché far luce sulle sue determinanti.

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